Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 1064/14, oddalił skargę B. K. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r. w sprawie II SAB/Łd 47/13. W uzasadnieniu wyroku podano, że B. K. wniosła skargę o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 roku, w sprawie II SAB/Łd 47/13, podnosząc, iż organ łamiąc prawo stosuje działania przewlekające postępowanie, które ciągnie się od 2005 roku. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji będącej wykonaniem wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 47/13, organ nie wydał decyzji w sprawie. Nałożona na organ grzywna w kwocie 3.000 zł okazała się niewystarczająca, dlatego wnosi o wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż wyrokiem z dnia 5 lipca 2013 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 47/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi został zobowiązany do wydania aktu w sprawie samowolnie wybudowanego budynku letniskowego zlokalizowanego po wschodniej stronie nieruchomości położonej w L: przy ul. S. [...], w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. Termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Zwrot akt administracyjnych nastąpił w dniu 27 września 2013 r. Organ w dniu [...] października 2013 r. wydał w sprawie decyzję nr [..] mocą, której nakazał H. K., S. K. oraz T. K., wykonanie robót budowlanych w budynku rekreacji indywidualnej (letniskowym) zlokalizowanym po wschodniej stronie nieruchomości położonej w L. przy ul. S. [...], niezbędnych do doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z przepisami, polegających na wykonaniu szczegółowo określonych robót budowlanych.
Oznacza to, że wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 47/13 został wykonany z zachowaniem terminu zakreślonego w wyroku, bowiem termin ten ekspirował z dniem 28 października 2013 r. Okoliczność wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego nie zmienia poglądu, iż wyrok uwzględniający skargę na bezczyność został wykonany. Organ nadto wskazał, iż storna wezwała organ do wykonaniu wyroku, lecz z uwagi na znikomy odstęp czasowy pomiędzy tą czynnością a wniesieniem skargi został pozbawiony możliwości reakcji na wezwanie oraz uchronienia się przed skutkami wniesienia skargi.
Tym samym zasadne staje się, zdaniem organu, rozważenie kwestii skuteczności wezwania, a zatem dopuszczalności skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając zaskarżonym wyrokiem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę wskazał, iż stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu, po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zasadniczą przesłanką do zastosowania art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że organ administracji nie wykonał wyroku sądu. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.
Sąd stwierdził, iż skarżąca dopełniła czynności z art. 154 § 1 p.p.s.a. wzywając organ pismem z dnia 25 września 2014 roku do wykonania wyroku. Następnie w dniu 30 września 2014 r. wniosła skargę do sądu. Słusznie dostrzegł organ, iż wezwanie wpłynęło do niego w dniu 29 września 2014 r., a skarga w dniu 3 października 2014 r. Sąd wskazał, iż warunkiem wniesienia skargi, o której mowa w wart. 154 § 1 p.p.s.a. jest uprzednie skierowanie do organu wezwania do wykonania wyroku. Skarga w trybie przywołanego przepisu nie jest obarczona żadnym terminem, zatem nie ma podstaw do przyjęcia, iż skarga nie jest dopuszczalna bowiem organ miał za mało czasu na zajęcie stanowiska w sprawie. Na tej podstawie Sąd uznał, że skarga jest formalnie dopuszczalna.
Sąd wskazał, iż Wojewódzki Sądu Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 5 lipca 2013 roku w sprawie II SAB/Łd 47/13, którego dotyczy skarga, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania aktu w sprawie samowolnie wybudowanego budynku letniskowego zlokalizowanego po wschodniej stronie nieruchomości położonej w L. przy ul. S. [...], w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. W punkcie drugim wyroku sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w punkcie trzecim wymierzył z tego tytułu organowi grzywnę w kwocie 3.000 zł. W ostatnim, czwartym punkcie sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok jest prawomocny od dnia 17 września 2013 roku. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu dnia 27 września 2013 r., zatem od tej daty – zgodnie z treścią art. 286 § 2 p.p.s.a. – należy liczyć termin do załatwienia sprawy.
Określony wyrokiem Sądu miesięczny termin ekspirował z dniem 28 października 2013 r. Sąd wskazał, iż niekwestionowaną okolicznością jest to, że w dniu [...] października 2013 r. organ wydał w sprawie decyzję nr [...]. Fakt, iż decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego w toku postępowania odwoławczego, czy sądowoadministracyjnego, nie zmienia oceny, iż wyrok uwzględniający skargę na bezczynność został wykonany. Sąd stwierdził, iż skoro organ w wyznaczonym wyrokiem Sądu terminie, sprawę załatwił, to skarga o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Prawomocny wyrok zobowiązywał organ do załatwienia sprawy w określonym terminie, co niewątpliwie organ uczynił. Rzeczony wyrok nie zobowiązywał organu do załatwienia sprawy w konkretnie określony sposób, ani nie obligował do wydania decyzji, która nie mogłaby być zakwestionowana w toku postępowania odwoławczego lub sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. K. zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów: 1. postępowania, a to art. 154 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- a to wobec jego wadliwego niezastosowania, będącego wynikiem błędnego przyjęcia, że rozpoznając skargę w trybie opisanego wyżej przepisu – w kontekście ustawowej przesłanki niewykonania wyroku – Sąd nie jest uprawniony badać treści (wydanej na skutek wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność) decyzji, w sytuacji gdy teza taka jest prawidłowa tylko gdy chodzi o to, że Sąd nie jest władny badać merytorycznej trafności i zasadności takiej decyzji – Sąd jest jednak zobligowany do zbadania czy decyzja taka została wydana w rozpoznawanej sprawie, a więc czy dotyczy ona rozstrzygnięcia i w przypadku ustalenia, że decyzja dotyczy nie tego przedmiotu do którego organ w świetle poprzedniego wyroku Sądu był zobowiązany – winien uznać, że doszło do niewykonania wyroku mimo formalnego wydania decyzji, 2. prawa materialnego, a to przepisów art. 37 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. nr 38, poz. 229), art. 40 i art. 103 § 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. nr 89, poz. 414 tj. z dnia 2 października 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) wskutek niezastosowania i niezaakceptowania poglądu, iż spełnieniem nałożonego na organ orzeczeniem Sądu obowiązku rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej dokonanej przed dniem 1 stycznia 1994 roku jest rozstrzygnięcie polegające na legalizacji innej samowoli budowlanej dokonanej po roku 2005 – w sytuacji gdy w takiej sytuacji nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy, a więc de iure niewykonania wyroku.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej nadal p.p.s.a., rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zaistniała.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów w postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120). Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a. okazał się nieusprawiedliwiony.
Prawidłowo bowiem przyjął Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie ocenie podlegało wyłącznie to, czy wystąpiła bezczynność organu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Łd 47/13 zobowiązującym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania aktu w sprawie samowolnie wybudowanego budynku letniskowego zlokalizowanego po wschodniej stronie nieruchomości położonej w L., przy ul. S. [...], w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku,
W przypadku wyroku zobowiązującego organ do wydania aktu wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. jest możliwe wówczas gdy organ pozostaje bezczynny w wydaniu aktu w terminie w zakreślonym prawomocnym wyrokiem Sądu. W rozumieniu omawianego przepisu nie można zatem mówić o bezczynności w takiej sytuacji gdy organ podjął rozstrzygnięcie kończące postępowanie z zachowaniem zakreślonego terminu, co też miało miejsce w niniejszej sprawie, jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji.
W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że na ocenę istnienia bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz tylko to, czy zostało faktycznie wydane. W szczególności niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu nie może skutkować ukaraniem organu grzywną (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 548-550; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, wyd. 4, Warszawa 2010, s. 366).
Wobec powyższego jako nietrafne należało uznać przedstawione przez stronę skarżącą stanowisko, według Sąd zobligowany jest do zbadania czy decyzja została wydana w rozpoznawanej sprawie. Takie rozumienie przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. jest błędne, gdyż wymagałoby, aby w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w trybie tego przepisu sąd badał sprawę merytorycznie. Zauważyć należy, że prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 47/13, dotyczył bezczynności PINB w [...] w sprawie samowoli budowlanej, przy czym Sąd nie wskazał jakie rozstrzygnięcie powinien wydać organ w sprawie samowolnego wybudowanego budynku letniskowego zlokalizowanego po stronie wschodniej nieruchomości położonej w L. Przy ul. S. [...]. Organ ten, jak stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wydał w dniu [...] października 2013 r., decyzję nr [...]. Z treści tej decyzji wynika, że dotyczy ona prowadzonego przez organ postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego przedmiotowego budynku letniskowego.
Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że organ załatwił sprawę w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu, wobec tego skarga o wymierzenie grzywny nie mogła być uwzględniona. W konsekwencji powyższego należało stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 154 § 1 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za chybiony należało uznać wskazany w skardze kasacyjnej § 2 art. 154 p.p.s.a., gdyż przepis ten mógłby mieć zastosowanie tylko w wypadku, gdyby do dnia wyrokowania organ nie wydał decyzji, a wobec tego, że wyrok wydano już po jej wydaniu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie stosował tej regulacji, tym samym nie mógł jej naruszyć.
W świetle powyższych rozważań chybiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 37 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r., art. 40 i 103 § 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., zważywszy, że Sąd I instancji rozpoznając przedmiotową sprawę przepisów tych nie stosował. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.