Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 916/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy O. z [...] września 2016 r., którą organ odstąpił od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej P. S.A. za uszkodzenie w dniu 15 czerwca 2015 r. trzech sztuk drzew spowodowane przycięciem koron, to jest trzech świerków pospolitych o obwodach 140 cm, 75 cm i 86 cm, mierzonych na wysokości 130 cm, rosnących na terenie nieruchomości nr [...]5 położonej w miejscowości O., stanowiącej własność skarżącego.
W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej S. N. wniósł o uchylenie wyroku z 11 października 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a z ostrożności, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o orzeczenie o nałożeniu kary administracyjnej, przyznając skarżącemu zwrot kosztów postępowania w sprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- naruszenie art. 89 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody przez niewłaściwe jego zastosowanie na tle zebranego w sprawie materiału oraz pominięcie art. 87a ust. 1 ustalającego generalną zasadę ochrony przyrody, że prace w obrębie korony drzewa przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewu (art. 176 ust. 1 p.p.s.a,),
- uchybienie przepisom k.p.a. tj. art. 77 § 1 poprzez niekompletne zebranie dowodów i błędną ocenę materiału dowodowego przyjętego do wyrokowania w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 176 ust. 2 p.p.s.a.).
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody zastosowano mimo jego wyjaśnień i wyraźnego wskazania, iż uprzednio interweniował w P. w sprawie wykonania obowiązku przycinki. Podniósł, że poprzednie obcięcie gałęzi miało miejsce w przedziale 6-7 lat, a zgłoszenia w 2013 i 2014 r. Obowiązkowa dla P. przycinka drzew nie może zostać zakwalifikowana jako "interwencyjna" lecz niszczycielska oraz wykonana wbrew powinności, iż prace w obrębie korony drzewa przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewu.
S. N. podniósł, iż niejednokrotnie wnosił o wyznaczenie terminu przyjazdu pracowników P. tak, aby przycięcie drzew zostało dokonane w jego obecności. Powyższe jednak zostało całkowicie zignorowane, a wykonujący przycinkę drzew dokonali tego w sposób karygodny, albowiem po znacznym ścięciu koron drzew iglastych dokonano także znacznego obcięcia drzew wokół pnia. Doprowadziło to do ich obumarcia.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, znaczne wycięcie korony nie było w żaden sposób uzasadnione, podobnie jak wycinanie gałęzi, tak by został praktycznie jedynie pień, z uwagi na usytuowanie gałęzi (kilka metrów) poniżej linii energetycznej. Jego zdaniem nie można zgodzić się z twierdzeniem, że w niniejszej sprawie zachodzi możliwość korzystania z powoływania się na przypadek szczególny, jakim jest stan wyższej konieczności, co Sąd pierwszej instancji bezkrytycznie przyjął mimo, iż P. w sposób zawiniony nie wykonał obciążającego go obowiązku okresowego cięcia przyrostów. Ani Sąd, ani organy orzekające, nie ustaliły w toku postępowania, że zaistniały po stronie podmiotu zobowiązanego szczególne okoliczności uzasadniające, czy usprawiedliwiające niewykonanie przez P. przecinki. Nie odniesiono się również do tego, czy w istniejącym stanie faktycznym podmiot zobligowany do nadzoru nad bezpieczeństwem sieci energetycznej, w sytuacji dopuszczenia się zaniechania terminowego podcięcia przyrostów, wykonał prace na tyle starannie, że eliminując zagrożenie pożarowe i zachowując bezpieczeństwo, dokonał przycinki właściwej czy też niszczycielskiej, pozbawiając drzew 100% korony, w tym najstarszych i najniżej usytuowanych gałęzi.
W "odczuciu" skarżącego kasacyjnie, P. nie działało w myśl zasady wyrażonej w art. 87a ust. 1 ustawy stanowiącego, że "w obrębie korony drzewa prace przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewu". Tej zasady nie wyłącza bowiem nawet działanie w stanie wyższej konieczności, który to w niniejszej sprawie nie zaistniał i w żaden sposób nie został wykazany ani udowodniony.
Zdaniem S. N., powyższe w żadnym razie nie kwalifikuje sposobu przycinki drzew ani bezzgłoszeniowego wejścia na teren nieruchomości pod nieobecność właściciela, do stanu wyższej konieczności. Jeżeli organy orzekające przyjęły, że w dacie 15 czerwca 2015 r., tj. w dacie przycinki, istniał stan wyższej konieczności, to rodzi się pytanie czy stan ten nie zachodził również w długim okresie poprzedzającym cięcie np. już w latach 2013 i 2014, kiedy właściciel nieruchomości zgłaszał nadmierne przyrosty, przy czym w 2014 r. sygnalizował, że w czasie opadów, pojawia się iskrzenie na szczytach korony drzew.
Jeżeli istniał stan zagrożenia, to nie powstał ani w maju ani w czerwcu 2015 r. lecz trwał nieprzerwanie co najmniej od 2014 r., a jego likwidacja mogła i powinna nastąpić dużo wcześniej. Jeżeli tego nie uczyniono, to około czerwca 2015 r. przy obecności właściciela nieruchomości, należało dokonać cięć obniżających korony np. o 2 m "z ewentualnym docięciem jesienią tamtego roku lub kolejnym".
W rzeczywistości dalsza podcinka nie była potrzebna, bowiem od kilku lat planowane było usytuowanie sieci energetycznej pod ziemią, co obecnie nastąpiło.
Skarżący kasacyjnie zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zastrzeżenia strony, zawartego w skardze, że P. nie udokumentowało, iż jego obowiązkiem było cięcie przyrostów do poziomu odległości gałęzi od przewodów - 2,6 m + pięcioletni przyrost, co miało wynikać, zgodnie z uzasadnieniem do decyzji SKO w Krośnie z [...].01.2017 r. (str.
- z "informacji P. SA" i miało usprawiedliwiać obcięcie drzew o około 5m. Informację tę kwestionował skarżący, wnosząc o złożenie do akt sprawy stosownej Normy (obowiązujących w tej materii przepisów), do czego WSA w Rzeszowie w ogóle się nie odniósł. Strona nadal kwestionuje tę informację i twierdzi, że obowiązującą odległość cięć przyrostów drzew iglastych unormowano na poziomie 2,6m od linii energetycznej SN, czego nie przesądzono w toku postępowania.
Reasumując i kwestionując zasadność przyjęcia działania P. w stanie wyższej konieczności, S. N. uznał za zupełnie chybione stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie analogii art. 89 ust. 7 ustawy z art. 126 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2016 r. poz, 2147 ze zm.). Przepisy tej ostatniej ustawy mówią bowiem "o sile wyższej" lub "nagłej potrzebie", co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Ponadto w tych sytuacjach wymagana jest każdorazowo decyzja starosty, czego nie było. Również orzeczenie NSA z dnia 4 marca 2016 r. (OSN 1274/14) jest nietrafione, gdyż mówi ono, że za "nagłą potrzebę" uzasadniającą natychmiastowe działanie uznaje się "nieprzewidywalność sytuacji", o czym nie sposób powiedzieć w niniejszej sprawie.
Niezależnie od niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego podanych w pkt 1 skargi kasacyjnej, w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wyrokował z naruszeniem art. 106 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., dopuszczając się niewyjaśnienia rzeczywistych wymogów cięcia przyrostów drzew, co wskazano w pkt 1.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.
Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., opisany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przede wszystkim uwagę na wadliwe sformułowanie tego zarzutu. Sądy administracyjne orzekają w oparciu o przepisy procesowe zawarte w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie stosują w związku z tym przepisów k.p.a., a jedynie kontrolują prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji. Z zasady zatem, sąd administracyjny nie może naruszyć przepisów k.p.a. Dlatego prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna, o ile stawia zarzut oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy) powinna wskazać przepisy p.p.s.a., którym uchybił sąd pierwszej instancji kontrolując legalność poddanego mu pod osąd aktu, z ewentualnym powiązaniem ich (w zależności od treści i opisu samego zarzutu) z przepisami proceduralnymi, które stosował organ.
Autor skargi kasacyjnej powołał także w ramach omawianego zarzutu art. 176 ust. 2 p.p.s.a. (w nawiasie), jednak niezależnie od tego, że przepis ten zawiera paragrafy, a nie ustępy, trudno ocenić, w jakim celu został wskazany, gdyż dotyczy wymogów formalnych skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono natomiast, że Sąd pierwszej instancji wyrokował z naruszeniem art. 106 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., "dopuszczając się niewyjaśnienia rzeczywistych wymogów cięcia przyrostów drzew".
Przepis art. 106 § 2 p.p.s.a. stanowi, że po złożeniu sprawozdania, strony - najpierw skarżący, a potem organ - zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolejności.
Powiązanie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zacytowanego wyżej przepisu art. 106 § 2 p.p.s.a. z art. 77 § 1 k.p.a. (zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) uznać należy za całkowicie chybione, tym bardziej, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że kasator nie zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu procedowanie sprzeczne z art. 106 § 2 p.p.s.a., tylko kwestionuje prawidłowość stanowiska Sądu, który zaakceptował przyjętą przez organy ocenę, że w stanie sprawy mamy do czynienia ze stanem wyższej konieczności, o jakim mowa w art. 89 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (według brzmienia obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, opublikowanego w Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm.), zwanej w dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu, albo uszkodzenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd, że ustalony przez organy stan faktyczny uzasadniał zastosowanie powyższego przepisu i odstąpienie od wymierzenia P. S.A. administracyjnej kary pieniężnej, mimo uszkodzenia trzech sztuk świerków, zasługuje na akceptację.
Jak wynika z uzasadnienia objętego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia, organ ustalił, że 14 czerwca 2015 r. sąsiad skarżącego C. K. zauważył dym w koronach drzew znajdujących się na działce nr [...]5, o czym zawiadomił Zakład Energetyczny wskazując na zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego oraz zagrożenie pożarowe spowodowane wrośnięciem gałęzi drzew w linię elektroenergetyczną. Jak ustalono również w wyniku przeprowadzonych oględzin, na działce nr [...]5 obok drzew rosnących pod linią elektroenergetyczną usytuowany jest budynek gospodarczy skarżącego, a na sąsiednich działkach nr [...]9 i [...]0, przy granicy z działką nr [...]5, składowane było drewno użytkowe i opałowe.
Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że wobec stwierdzonego i niekwestionowanego wrośnięcia gałęzi drzew w linię energetyczną, przy uchodzącym z koron drzew dymie zauważonym przez właściciela działki nr [...]0, trudno o bardziej adekwatny przykład uzasadniający przyjęcie stanu wyższej konieczności i dokonanie zbieżnej z nim czasowo przycinki drzew.
Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że już sam fakt wrastania drzew w linię energetyczną powoduje poważne niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia właścicieli nieruchomości, a także okolicznych mieszkańców oraz może być przyczyną awarii i przerwy w dostawach prądu. Gałęzie drzew, które dotykają przewodów mogą powodować zwarcia, co oznacza wyłączenie linii energetycznej, a nawet może doprowadzić do śmiertelnego porażenia prądem osobę, która przebywa w pobliżu takiego drzewa. W niniejszej sprawie nie chodzi jednak tylko o wrastanie drzew, ale przede wszystkim o zaobserwowany przez właściciela sąsiedniej nieruchomości dym unoszący się w ich koronach, co świadczyło o bezpośrednim niebezpieczeństwie pożarowym, tym bardziej, że w bliskiej odległości składowane były materiały łatwopalne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sytuacja jaka miała miejsce w sprawie uprawniała organy administracji do przyjęcia stanowiska, że uszkodzenie drzew wskutek interwencji przeprowadzonej przez P., w związku ze zgłoszeniem zagrożenia dokonanym przez C. K., nastąpiło w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, o jakich mowa w art. 89 ust. 7 ustawy.
Stan wyższej konieczności nie został wprawdzie zdefiniowany w ustawie o ochronie przyrody, przyjąć jednak należy, że mamy z nim do czynienia zawsze wówczas, gdy konieczność usunięcia lub zniszczenia drzewa wynika z potrzeby ratowania dobra o wyższej wartości aniżeli samo drzewo i potrzeba ta jest na tyle pilna, że nie można oczekiwać na uzyskanie odpowiedniego zezwolenia właściwego organu. W stanie faktycznym sprawy taka właśnie sytuacja miała miejsce.
Nie są jednocześnie zasadne zarzuty, że przyjęcie stanu wyższej konieczności w rozpatrywanym przypadku wyłączone zostało przez okoliczność, że skarżący kasacyjnie wcześniej wnioskował w Zakładzie Energetycznym o dokonanie wycinki. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się tego zarzutu i z zaprezentowanym w tym zakresie stanowiskiem należy się zgodzić.
Słusznie bowiem zauważył Sąd Wojewódzki, że bez znaczenia dla uznania zaistnienia stanu wyższej konieczności pozostaje okoliczność, że mimo ciążącego na spółce P., jako właścicielu sieci przesyłowej, obowiązku jej utrzymania i zapewnienia właściwego funkcjonowania, do przerostu drzew przez linię energetyczną doszło w efekcie jej zaniedbań. Nie oznacza to wprawdzie akceptacji dla tego typu działań, jednak jedyną drogą dla możliwości przypisania spółce odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną utratą żywotności drzew jest postępowanie cywilne przed sądem powszechnym.
W uzasadnieniu wyroku podkreślono również, że sam S. N. dostrzegał zagrożenie, powoływał się na "bezpieczeństwo wnuków i sąsiadów" i kilkakrotnie interweniował w tej sprawie już w 2013 i 2014 r. Dlatego niewątpliwie rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że przycięcie gałęzi drzew w celu niedopuszczenia do ich wrośnięcia w linię energetyczną powinno było nastąpić wcześniej, jednak nie zmienia to w niczym prawnej kwalifikacji działań P. przeprowadzonych 15 czerwca 2015 r. jako stanu wyższej konieczności.
Nie można się natomiast zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że skoro art. 87a ust. 1 ustawy wprowadza zasadę, że prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom, to bezwzględnie należy się nią kierować także wtedy, gdy zachodzi stan wyżej konieczności, o jakim mowa w art. 89 ust.
- Obowiązek wynikający z art. 87a ust. 1 ustawy ma na celu zachowanie żywotności oraz dobrego stanu zdrowotnego drzew i jest wyrazem działań podejmowanych przez państwo w ramach szeroko pojętej ochrony przyrody. Nie może być jednak wyznacznikiem postępowania w sytuacjach nadzwyczajnych, takich jak stan wyższej konieczności, co wynika wprost z treści art. 89 ust.
- Stan wyższej konieczności cechuje się koniecznością podjęcia działania nagłego, mającego na celu jak najszybsze zabezpieczenie innego dobra chronionego prawem, w ramach którego ustawodawca dopuścił możliwość zniszczenia bądź uszkodzenia drzewa. Gdyby przyjąć wykładnię zaprezentowaną przez autora skargi kasacyjnej, przepis art. 89 ust. 7 ustawy nie miałby zastosowania w żadnym przypadku, gdyż normuje on właśnie takie sytuacje, w których skutkiem podjęcia pilnych działań wynikających ze szczególnych okoliczności, związanych z ratowaniem dobra o wyższej wartości, jest uszkodzenie lub zniszczenie drzewa.
Z tych powodów nie mogły mieć również wpływu na wynik sprawy podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty w zakresie braku udokumentowania "stosowną Normą" odległości cięć przyrostów drzew od linii energetycznej.
Nie można się także zgodzić z zaprezentowanym przez kasatora poglądem, wedle którego "zupełnie chybione" jest stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie analogii art. 89 ust. 7 ustawy z art. 126 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Istotnie w tym ostatnim przepisie mowa jest o "sile wyższej lub nagłej potrzebie zapobieżenia powstaniu znacznej szkody", zaś art. 89 ust. 7 ustawy o ochrony przyrody normuje sytuacje podjęcia działań uzasadnionych stanem wyższej konieczności, jednak z uwagi na wiele wspólnych elementów charakteryzujących pojęcia użyte przez ustawodawcę w obu tych przepisach, pomocnicze sięgnięcie przez Sąd do orzecznictwa wypracowanego na bazie art. 126 ust. 1 u.g.n., uznać należy za uzasadnione.
Z przedstawionych wyżej powodów, skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw należało oddalić, o czym orzeczono w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia także, że ponieważ strona skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.