Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 1053/07, oddalił skargę W. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku W. W. wskazującego na fakt popełnienia samowoli budowlanej w trakcie zabudowy działki nr ewid. [...] zlokalizowanej w W. G. przy ul. [...]. Organ przeprowadził w dniu 10 października 2004 r. wizję lokalną, w toku której stwierdził, że przedmiotowy budynek został zrealizowany z odstępstwami od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2000 r. W toku tego postępowania organ nadzoru budowlanego zobowiązał właścicieli do złożenia oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego – hali. Następnie w dniu 29 sierpnia 2006 r. wpłynęło do organu nadzoru budowlanego pismo W. W. zatytułowane "żądanie", w treści którego wnioskował o natychmiastowe wstrzymanie użytkowania budynku gospodarczego – hali. W motywach wskazał, iż obiekt jest użytkowany bez zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych oraz bez pozwolenia na użytkowanie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego, po rozpoznaniu powyższego wniosku, na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz przepisu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówił wstrzymania użytkowania przedmiotowego budynku stanowiącego współwłasność E. W. i W. W.. Organ wyjaśnił, że z załączonej do akt administracyjnych oceny technicznej przedmiotowego budynku wynika, iż stan techniczny budynku oraz wszystkie elementy konstrukcyjne są w stanie dobrym, zezwalającym na bezpieczne użytkowanie.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania W. W., utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 1053/07, oddalając skargę W. W. na powyższą decyzję stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, iż w odniesieniu do przedmiotowego budynku organy nadzoru budowlanego prowadzą dwa postępowania. Pierwsze postępowanie prowadzone jest w trybie art. 50 i 51 ustawy – Prawu budowlane. Drugie natomiast postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem W. W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. o natychmiastowe wstrzymanie użytkowania przez E. W. przedmiotowego budynku. W toku tego właśnie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. o odmowie wstrzymania użytkowania budynku, zaś Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ją w mocy. Sąd wskazał również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt II SAB/Łd 4/07 nakazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku W. W. o wstrzymanie użytkowania przedmiotowego budynku, w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku. Sąd podniósł, że w tym stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego odmówił wstrzymania użytkowania obiektu, gdyż ocenił, iż stan techniczny budynku jest dobry i zezwala na użytkowanie. Stanowisko takie potwierdzają dokumenty załączone do akt administracyjnych, z których wynika m.in., że stan techniczny budynku oraz wszystkie elementy konstrukcyjne są w stanie dobrym zezwalającym na bezpieczne użytkowanie. Dobry stan techniczny budynku obrazują również załączone do akt administracyjnych zdjęcia wykonane podczas wizji lokalnej. Tym niemniej skarżący w toku postępowania administracyjnego, jak i w treści skargi, kwestionował stan techniczny budynku, jak również prawidłowość sporządzenia oceny technicznej, a także uprawnienia jej autora do sporządzenia przedmiotowej oceny. Odnosząc się do tej kwestii Sąd pierwszej instancji uznał, że nie można odmówić wiarygodności dokumentom załączonym do akt administracyjnych, w szczególności, że skarżący nie poparł swoich twierdzeń, dotyczących żadnym dowodem. Skutku takiego dowodu nie może mieć bowiem kwestionowanie uprawnień i formy wyrażenia opinii przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego w sposób bezsporny wykazały, iż stan techniczny budynku gospodarczego - hali jest dobry i zezwala na bezpieczne użytkowanie. Wynika z tego, że organy nie miały podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego i wstrzymania użytkowania obiektu. Sąd zaznaczył również, że fakt przekroczenia granic przy wznoszeniu obiektu budowlanego nie stanowi podstawy do wstrzymania użytkowania obiektu, a co więcej pozostaje poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego. Wszelkie roszczenia wynikłe na tej płaszczyźnie są rozstrzygane na wniosek odpowiedniej osoby w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Sąd podniósł, że z treści pism załączonych do akt administracyjnych, jak i treści skargi wynika, że W. W. podstawy do wstrzymania użytkowania budynku upatrywał w nieprawidłowościach w zakresie przystąpienia do użytkowania obiektu (budynek jest użytkowany bez zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania oraz bez pozwolenia na użytkowanie). Odnosząc się do tych argumentów Sąd stwierdził, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wyraźnie bowiem uzależnia wstrzymanie użytkowania obiektu tylko od stanu technicznego, prawidłowości jego użytkowania bądź kwestii oszpecenia otoczenia swoim wyglądem. Sąd pierwszej instancji zgodził się natomiast z zarzutem skargi, iż organy obu instancji naruszyły treść przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi o wymogu zapewnienia stronom udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań. Poprzez brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami, organy naruszyły w odpowiednim zakresie treść przepisu art. 10 § 1 k.p.a., tym niemniej Sąd uznał, że uchybienie to nie stanowi istotnego naruszenia przepisów postępowania, zatem nie decyduje o uchyleniu decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył W. W., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- prawa materialnego, a to:
- art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ponieważ przepis tego artykułu może być stosowany w przypadku obiektów budowlanych przyjętych prawidłowo do użytkowania, natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy zastosowanie winien mieć art. 51 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tym samym organy i Sąd pierwszej instancji nie rozpoznały istoty sprawy, gdyż oparły się na przepisach niemających zastosowania, organ winien również zastosować art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego,
- niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 1 oraz art. 81c ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego pomimo, iż część obiektów znajdujących się na działce inwestorów nie nadaje się do samodzielnego użytkowania albowiem nie stanowi samodzielnej części jako obiektu budowlanego, a zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał kompetencji do żądania dokumentów i wydania postanowienia zgodnego z treścią art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego,
- naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu przez H. R. uprawnień budowlanych i w związku z tym jej ocena techniczna nie może być brana pod uwagę,
- rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż usytuowanie obiektu budowlanego na działkach nr [...] do której inwestor nie ma tytułu prawnego (nie jest jej właścicielem) nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego;
- prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- rażące naruszenie art. 10 k.p.a. – czynnego udziału strony w postępowaniu – w dniu 14 kwietnia 2005 r. PINB wezwał p. W. W. na przeprowadzane oględziny budynku, a następnie uniemożliwiono mu udział w wizji lokalnej,
- naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., ponieważ organ II instancji nie dokonał własnych ustaleń faktycznych dotyczących przedmiotowego obiektu budowlanego w szczególności w zakresie naruszeń art. 66 ust. 1 i art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego,
- błąd w ustaleniach faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji polegający na przyjęciu, iż ocena stanu faktycznego dokonana przez organ I i II instancji jest ustalona właściwie podczas, gdy z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż skarżący kwestionował stan faktyczny ustalony przez organ I i II instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami.
Oznacza to, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Stwarza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił oraz uzasadnienie na czym to naruszenie polegało. W razie zaś zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego należy wskazać dodatkowo, że mogło mieć to wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom ustawowym uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności skargi kasacyjnej. Podnieść trzeba, iż z brzmienia art. 176 p.p.s.a. wynika, że autor skargi kasacyjnej – jako profesjonalny prawnik musi przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej i uzasadnić je.
Zaznaczyć stanowczo należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej dla jej przyjęcia muszą odnosić się do Sądu pierwszej instancji, który po rozpoznaniu skargi wniesionej od orzeczenia organów administracyjnych wydał zaskarżony wyrok. Zauważyć też należy, iż postępowanie sądowoadministracyjne ma charakter kasacyjny a oznacza to, iż Sąd ten nie orzeka co do istoty sprawy a jedynie bada legalność orzeczenia organu administracji publicznej czyli zgodność jego z przepisami prawa materialnego oraz procesowego.
Zgodność decyzji kwestionowanej z przepisami prawa materialnego oceniana jest przez Sąd pierwszej instancji w aspekcie dokonanej przez organ interpretacji przepisu prawa materialnego i zasadności jego zastosowania w ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Zgłaszając zarzut naruszenia art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego autor skargi kasacyjnej przypisał Sądowi pierwszej instancji, niewłaściwe zastosowanie tego przepisu – zamiast zastosowania przepisów art. 51 Prawa budowlanego, art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zarzucił też niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 1 oraz art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
Z treści sformułowanych wyżej zarzutów wynika, iż odnoszą się one do organów administracji, które orzekały w sprawie co do istoty.
Sąd pierwszej instancji dokonał oceny prawnej zaskarżonej decyzji i nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego oraz procesowego przez organy stanowisko swoje wyczerpująco i zgodnie z wymogami regulacji art. 141 p.p.s.a. uzasadnił. Ocenę tę podzielił też Naczelny Sąd Administracyjny. Żaden ze wskazanych zarzutów nie odnosi się do oceny Sądu, a zatem nie mógł podważyć skutecznie tego stanowiska. Przede wszystkim zauważyć należy, okoliczność całkowicie pominiętą przez autora skargi kasacyjnej, że w sprawie dotyczącej obiektów budowlanych, tj. budynku garażowego, jak i budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego – hali – wszczęto postępowanie przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie wstrzymania użytkowania tychże obiektów przez E. W. – na żądanie skarżącego.
Wniosek taki domagając się orzeczenia organów o natychmiastowym wstrzymaniu użytkowania wskazanych obiektów został złożony przez W. W. w piśmie z dnia 29 sierpnia 2006 r.
Rozpoznając zaś skargę W. W. na bezczynności organu w załatwieniu tego wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r. w sprawie II SAB/Łd 3/07 skargę uwzględnił.
Sąd ten nakazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego d. Powiatu Łódzkiego Wschodniego wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku W. W. o wstrzymanie użytkowania garażu w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku....
Taki sam obowiązek nałożył Wojewódzki Sąd Administracyjny na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazując mu wydanie rozstrzygnięcia w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia wyroku wniosku W. W. o wstrzymanie użytkowania budynku mieszkalnego przez E. W.... Obowiązek orzeczono wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r. w sprawie II SAB/Łd 2/07.
Natomiast wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt II SAB/Łd 4/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nakazał organowi PINB w Łodzi wydanie rozstrzygnięcia w terminie jednego miesiąca wniosku W. W. o wstrzymanie użytkowania przez E. W. budynku gospodarczego – hali.
W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż wskazane wyroki określały jednoznacznie przedmiot postępowania przed organami nadzoru budowlanego i zakreślały granice postępowania przed tymi organami. Skoro postępowanie dotyczyło tylko kwestii użytkowania wskazanych wyżej obiektów – to jak słusznie ocenił Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organów obu instancji, nie mogły być przedmiotem ustaleń ani oceny prawnej inne kwestie związane z realizacją decyzji o pozwoleniu na budowę spornych obiektów co do zgodności z decyzjami bądź ustalanie odstępstw od decyzji i ewentualne przeprowadzenie postępowania naprawczego.
Nie miały zatem zastosowania co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przepisy wskazywane w skardze kasacyjnej jak: art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego art. 54, 55 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.
Chybiony jest zatem zarzut z pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej.
Organ nadzoru budowlanego zgodnie z kompetencjami określonym art. 83 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przed merytorycznym rozstrzygnięciem wniosku W. W. miał obowiązek skontrolowania stanu technicznego spornych obiektów zgodnie z regulacją prawną art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego. Tylko ten przepis Prawa budowlanego przewiduje bowiem możliwość wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego gdy zaistnieją przesłanki w nim przewidziane (art. 66 ust. 1).
Bezzasadnie skarga kasacyjna kwestionuje opinie o stanie technicznym spornych budynków wydane przez osobę z uprawnieniami budowlanymi, wg której stan techniczny obiektów spełnia wymogi pozwalające ich bezpieczne użytkowanie. Wykazane przy opiniach uprawnienia budowlane osoby wykonującej opinie, nie zostały podważone przez skarżącego.
Wnioski zawarte w opiniach potwierdził też biegły sądowy wypowiadając się na ten temat w nowej opinii wykonanej na użytek postępowania prokuratorskiego, z treścią której zapoznał na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnymi w dniu 19 czerwca 2009 r. pełnomocnika skarżącego – W. W..
W świetle tych dowodów stanowisko Sądu pierwszej instancji w pełni podzielające trafność rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego, który odmówił nakazu wstrzymania użytkowania spornych obiektów jest w pełni zasadne. Należy więc uznać, iż całkowicie chybiony jest zarzut z pkt 4 skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej w jego uzasadnieniu ogranicza się do polemiki ze stanowiskiem i słuszną oceną Sądu pierwszej instancji, iż przekroczenie granic nieruchomości przy realizacji obiektów budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nie należy do kompetencji organów budowlanych, lecz jest to już kognicja Sądu powszechnego. Zaprezentowane stanowisko zostało przez Sąd pierwszej instancji poparte wskazaniem orzecznictwa NSA.
Także powołane przez autora skargi kasacyjnej przepisy art. 144 k.c. i art. 222 § 2 k.c., które jego zdaniem zostały naruszone przez inwestora – potwierdzają czysto cywilistyczny charakter problemu, wykraczający poza ramy postępowania administracyjnego.
Co do zarzutów podniesionych w pkt II skargi kasacyjnej opartych na podstawie kasacyjnej art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż nie odnoszą się do Sądu a jedynie do organów administracji. Wskazując ponadto naruszenie art. 10 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym autor skargi kasacyjnej odnosi je do użytkowania: elektrowciągu, instalacji elektrycznej, kanalizacyjnej i szamba, które w ogóle nie były przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto należy zauważyć, iż autor skargi kasacyjnej powołuje tylko przepisy k.p.a. regulujące postępowanie przed organami, pomija zaś fakt, że postępowanie sądowoadministracyjne reguluje wskazana na wstępie rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut skierowany po adresem Sądu może skutecznie zarzucać naruszenie przepisów postępowania przez wskazanie przepisów ww. ustawy. Tego nie spełnia niniejsza skarga kasacyjna, czyniąc zarzut bezpodstawnym.
Na zakończenie powyższych rozważań dodać należy, iż w przeciwieństwie do stanowiska swego pełnomocnika, który podnosił, iż interes prawny skarżącego w niniejszym postępowaniu polega na dążeniu do doprowadzenia spornych obiektów do stanu zgodnego z prawem, ponieważ wybudował je z odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę – sam składający skargę kasacyjną W. W. oświadczył, iż jedynym motywem domagania się wstrzymania użytkowania przedmiotowych obiektów przez byłą żonę E. W. i ich dwóch synów jest chęć wynagrodzenia szkody rodzicom, którym przy realizacji inwestycji zajął część działki Nr [...] i [...] (protokół rozprawy przed NSA).
Te motywy zaś dowodzą, iż skarżący ma interes faktyczny polegający na uregulowaniu stosunków rodzinnych z rodzicami i należnego im odszkodowania. Te kwestie podlegają także kognicji sądu powszechnego.
W podsumowaniu podniesionych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną z mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił.