Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T.B., na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie wymiaru kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pleszewie, działając na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 1, art. 83 ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 59g ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w rozpatrzeniu z urzędu sprawy nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – budynku handlowego wzniesionego w Gołuchowie na działce nr [...] przy ulicy [...], wymierzył skarżącemu – prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...]" – T.B. z siedzibą w [...], karę w wysokości 75.000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku.
W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w dniu 16 września 2008 r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku handlowego wzniesionego na podstawie decyzji Starosty Pleszewskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2008 r. Inspektor na wezwanie inwestora przeprowadził w dniu 19 września 2008 r. obowiązkową kontrolę obiektu. W wyniku ustaleń z kontroli i analizy przedłożonych dokumentów pismem z dnia 24 września 2008 r. wezwano inwestora do przedłożenia brakujących oraz uzupełnienia wadliwych dokumentów pod rygorem odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wskazano także, że w dniu 24 września 2008 r. do inspektoratu wpłynęły dwa pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu (dalej GDDKiA) informujące o postępowaniu w sprawie wybudowania dwóch zjazdów z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Organ wyjaśnił, że uwzględniając treść tych pism oraz informacje prasowe i informacje o dokonywanych zakupach w przedmiotowym budynku, w dniu 7 października 2008 r., dokonano kontroli na przedmiotowej posesji. W trakcie kontroli ustalono, że budynek jest już użytkowany na cele handlowe. Z kontroli spisano protokół przy udziale kierownika sklepu oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Wskazano, iż przystąpienie do użytkowania obiektu pomimo nieuzyskania wcześniej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie narusza przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane, co stanowi o konieczności wymierzenia kary z tego tytułu.
Skarżący wniósł zażalenia na powyższe postanowienie.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie do Sądu I instancji.
Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji przedstawił podstawy wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd I instancji za nieuprawniony uznał twierdzenie, że karę z tytułu nielegalnego użytkowania wymierzono pomimo, iż faktu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu handlowego nie stwierdzono w trakcie obowiązkowej kontroli wykonywanej na skutek wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, co zdaniem skarżącego narusza art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że wnioskiem z dnia 16 września 2008 r., który w tym samym dniu złożony został w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Pleszewie, inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – budynku handlowego, wykonanego zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 6 maja 2008 r. W karcie informacyjnej stanowiącej załącznik do powyższego wniosku, który jest jednocześnie zawiadomieniem o zakończeniu budowy, inwestor podał, iż budowa zakończona została w dniu 15 sierpnia 2008 r. i wnosi o odbiór całkowity. Zgodnie z art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego taki wniosek stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Organ przeprowadził taką obowiązkową kontrolę w dniu 19 września 2008 r., z której sporządzony został Protokół kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego (karty nr 6-9 akt administracyjnych I instancji). Jak wynika z treści tego protokołu, podpisanego przez uczestniczących w kontroli pełnomocnika inwestora oraz kierownika budowy, to w czasie tej kontroli organ stwierdził, iż "budynek handlowy jest zatowarowany, zarówno w sali sprzedaży jak i w części magazynowej", a nadto, że podczas kontroli obecny był personel – kierownictwo sklepu i załoga. Powyższe oznacza, że już w dniu tej kontroli stwierdzono przystąpienie inwestora do użytkowania obiektu budowlanego bez decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 57 ust. 7 zdanie pierwsze Prawa budowlanego, nie określa w jaki sposób stwierdza się, że obiekt użytkowany jest bez wymaganego zgłoszenia bądź pozwolenia. W tej sytuacji w postępowaniu wyjaśniającym mającym na celu ustalenie, czy obiekt jest użytkowany legalnie zastosowanie znajdują przepisy Działu II Rozdziału 4 Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące kwestię postępowania dowodowego. W ocenie Sądu I instancji, nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno zostać poprzedzone kontrolą dokonaną w trybie art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Kontrola ta została przewidziana – stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego – przed wydaniem przez właściwy organ decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przeprowadza się ją na wezwanie inwestora w celu stwierdzenia prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego). W przypadku zaś stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się odpowiednią karę.
Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 57 ust. 7 zdanie drugie Prawa budowlanego nakazuje jedynie do kary, wymierzanej z tytułu przystąpienia do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, stosować odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z podwyższeniem kary dziesięciokrotnie. Nie oznacza to, jak twierdzi skarżący, że w postępowaniu zmierzającym do wydania postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu należy przeprowadzić obowiązkową kontrolę określoną w art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego i tylko w trakcie takiej kontroli można stwierdzić, czy obiekt użytkowany jest nielegalnie.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi, że z naruszeniem art. 7 i 77 §1 k.p.a. organ I instancji nie przeprowadził kontroli wszystkich pomieszczeń obiektu budowlanego. Strona skarżąca podniosła, że podczas kontroli przeprowadzono oględziny hali sklepowej, pominięto natomiast pomieszczenia zaplecza, co oznacza, że nie ustalono, czy zaplecze było użytkowane. W ocenie Sądu I instancji, powyższym zarzutom przeczy treść powołanego powyżej Protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 19 września 2008 r., z którego wynika, iż przeprowadzono kontrolę całego obiektu, którego zakończenie budowy zgłoszono i co do którego wystąpiono o wydanie pozwolenia na jego użytkowanie. Zdaniem Sądu I instancji, wniosek taki można wywieść chociażby z analizy pkt 8.2 oraz 8.5 wskazanego powyżej Protokołu kontroli, w których inspektorzy budowlani stwierdzili zgodność obiektu z projektem architektoniczno-budowlanym oraz wykonanie wszystkich robót budowlanych objętych rozwiązaniami tego projektu. Także stwierdzona i odnotowana w protokole obecność kierownictwa oraz personelu sklepu wskazuje, iż logicznym jest przyjcie, że pomieszczenie zaplecza oraz ciągi komunikacyjne musiały być także użytkowane. Tym samym bezpodstawne jest twierdzenie o braku poczynienia ustaleń co do zaplecza. Pozostały materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdza przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Powyższe dokumentuje Protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 7 października 2008 r. (karty nr 19-20 akt I instancji), dokumentacja fotograficzna (karta nr 18), paragony fiskalne (karta nr 14).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.B.
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż nie doszło do naruszenia dyspozycji powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu przy wydaniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pleszewie przy wydaniu poprzedzającego wskazane rozstrzygnięcie postanowieniu z dnia 24 października 2008 r., co wpłynęło na wynik postępowania przed Sądem I instancji, ponieważ w wyniku wskazanego uchybienia proceduralnego Sądu I instancji podstawę rozstrzygnięcia stanowiły błędne ustalenia faktyczne i w wyniku czego Sąd I instancji w sposób wadliwy wykonał funkcję kontrolną działalności administracji publicznej, oddalając skargę. Ponadto zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., a także art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.
Alternatywnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów postępowania oraz, że podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji stanowiły prawidłowe ustalenia faktyczne, skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów i błędne przyjęcie, że możliwym jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, pomimo iż fakt nielegalnego użytkowania nie wynika z protokołu obowiązkowej kontroli, w której mowa w przepisie art. 59f Prawa budowlanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest możliwe jedynie wtedy, gdy fakt nielegalnego użytkowania wynika z protokołu obowiązkowej kontroli, o której mowa w przepisie art. 59f Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynika postępowania, albowiem w przypadku prawidłowej wykładni wskazanych przepisów Sąd I instancji wydałby odmienne rozstrzygnięcie.
Stawiając powołane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Postawione w jej treści zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych skarżący uzasadnił tym, iż – jego zdaniem – Sąd I instancji błędnie przyjął, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów nakazujących wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, dokonanie ustaleń zgodnych z zebranym materiałem dowodowym oraz wnikliwe rozważenie treści tego materiału. Zarzuty te są jednak gołosłowne i sprzeczne z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, który został wnikliwie i wszechstronnie rozważony i był wystarczającą podstawą do dokonania istotnych dla wyniku postępowania ustaleń faktycznych. Sąd I instancji wskazał, iż stwierdzenie o rozpoczęciu użytkowania całego obiektu handlowego skarżącego przed uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie zostało dokonane w następstwie dwu kontroli obiektu dokonanych przez organy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pleszewie: obowiązkowej kontroli będącej następstwem zgłoszenia inwestora o ukończeniu budowy, dokonanej w dniu 19 września 2008 r. i dodatkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 7 października 2008 r. W czasie pierwszej czynności stwierdzono, że w obiekcie wybudowanym na cele handlowe został zgromadzony towar na sprzedaż ("budynek zatowarowany") zarówno w sali sprzedaży jak i w części magazynowej, a w budynku znajdowała się cała załoga obiektu. W toku następnej kontroli stwierdzono zwykłe funkcjonowanie sklepu, czego dowodami były fotografie pomieszczenia służącego do sprzedaży i wystawione paragony fiskalne. Na tej podstawie organy ustaliły, że cały nowo wybudowany obiekt funkcjonował już przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Strona skarżąca zakwestionowała wprawdzie to ustalenie, uznane również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu za prawidłowe i mające oparcie w treści zgromadzonego materiału, lecz nie wykazała, by było ono niezgodne z treścią tego materiału lub by zostało dokonane z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów proceduralnych. W szczególności nie wskazano żadnej istotnej okoliczności stanu faktycznego sprawy niewyjaśnionej w postępowaniu administracyjnym ani też żadnej sprzeczności pomiędzy ustaleniami przyjętymi za podstawę zaskarżonej decyzji a treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania należało uznać więc za bezpodstawne.
Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia przepisów art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Naruszenie tych przepisów skarżący uzasadnił tym, że organ nadzoru budowlanego stwierdził niezgodne z prawem użytkowanie obiektu nie w toku obowiązkowej kontroli dokonanej na podstawie art. 59a prawa budowlanego, lecz w toku następnie wykonywanych czynności kontrolnych w oparciu o przepisy art. 81 ust. 1 i 4, art. 81a i art. 84 ust. 1 wymienionej ustawy. Zarzut ten jest niesłuszny z dwóch powodów: po pierwsze, jak wykazano wyżej, niezgodne z prawem użytkowanie obiektu zostało stwierdzone już w toku obowiązkowej kontroli będącej następstwem zawiadomienia o ukończeniu budowy; po drugie, z żadnego przepisu nie wynika – jak podnosi skarżący – że wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego może nastąpić wyłącznie na skutek stwierdzenia takiego użytkowania w toku obowiązkowej kontroli. Zgodnie z art. 59a prawa budowlanego celem takiej kontroli jest stwierdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu i zgodności z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym a także uporządkowania terenu budowy i wykonania innych, nałożonych w pozwoleniu na budowę obowiązków. Jeżeli jednak w toku tej kontroli organ stwierdzi fakt przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 prawa budowlanego, to wymierza za to karę zgodnie z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego. Nie ma jednak żadnych przeszkód prawnych, by wymierzanie takiej kary było następstwem stwierdzenia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem w następstwie czynności kontrolnych dokonywanych na podstawie przepisów rozdziału 8 prawa budowlanego (art. 80 i nast.). Do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy), a więc też użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z przepisami. W wypadku stwierdzenia naruszenia przepisów regulujących rozpoczęcie użytkowania, bez względu na rodzaj czynności kontrolnych, które do tego doprowadziły, organ ma podstawę do nałożenia odpowiedniej kary.
Skarga kasacyjna nie zawiera więc uzasadnionych zarzutów i z tej przyczyny podlega oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.