Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Wójt Gminy S. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr A i B, położonych w T., gm. S.. W toku postępowania ustalono, że na działce nr A znajduje się wybetonowany plac z hałdami węgla oraz elementy sortownika (kosz wsypowy i taśmociąg), natomiast na utwardzonej płytami działce nr B składowany jest węgiel.
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Wójt Gminy S. nakazał A. K., właścicielce działek nr A i B, przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, jako nieruchomości o charakterze rolniczym. Organ I instancji wskazał, że utwardzenie działek nastąpiło bez wymaganych decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto aktualne zagospodarowanie ww. działek jest niezgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., w którym teren ten oznaczony jest jako obszar o podstawowej funkcji ekologicznej z dopuszczeniem zainwestowania turystyczno-rekreacyjnego. Utwardzenie działek i składowanie węgla zmieniło funkcję przedmiotowego terenu z rolnej na przemysłową. Zgodnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.), dalej u.p.z.p., zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana zagospodarowania terenu bez uzyskania tej decyzji, stosownie do art. 59 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy, skutkuje wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Od ww. decyzji odwołanie złożyła A. K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez inny organ (wskazany przez organ II instancji), po uprzednim wyłączeniu organu I instancji w oparciu o art. 24 w zw. z art. 25 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy wskazał, że będąca przedmiotem odwołania decyzja była przedwczesna, a jej wydanie nie zostało poprzedzone wyczerpującym zgromadzeniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego. Przede wszystkim nie sposób było stwierdzić, w oparciu o jakie dowody organ ustalił, że A. K. jest właścicielką działek nr A i nr B, brak było również dokumentów pozwalających ustalić osoby bądź podmioty, którym ewentualnie przysługiwałby status strony w prowadzonym postępowaniu. Należyte ustalenie kręgu osób mających legitymację procesową jest jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie.
Organ odwoławczy za chybione uznał powoływanie się przez organ I instancji na postanowienia zawarte w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy S., gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie można na jego podstawie dokonywać wiążących ocen co do dopuszczalnej na danym terenie funkcji użytkowania terenu.
Kolegium uznało przy tym, że rozprawa połączona z oględzinami, jak również protokół sporządzony z tych czynności, nie spełniają wymogów przewidzianych w przepisach k.p.a.
Kolegium wskazało ponadto na naruszenie przez organ I instancji art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu ustanowionym przez A. K. pełnomocnikom. Pominięcie pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem samej strony i stanowi przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania.
Organ odwoławczy stwierdził również, że na obecnym etapie nie jest możliwa ocena podstaw wyłączenia organu I instancji od orzekania w sprawie, wobec braku jakichkolwiek ustaleń organu dotyczących stron postępowania. Stwierdzenie istotnych uchybień w zakresie należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszeń przepisów k.p.a. spowodowała, że decyzja organu I instancji była przedwczesna i wymagała wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła A. K.. Zarzuciła naruszenie art. 25 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ odwoławczy wniosku o wyłączenie Wójta Gminy S. z postępowania administracyjnego. Skarżąca wskazała, że matka i siostra Wójta są sąsiadkami nieruchomości, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie. Niezgodne z prawem działanie Wójta związane jest z próbą ochrony interesów materialnych najbliższej rodziny.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że zasadnie organ odwoławczy przyjął, że w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji Wójta Gminy S. i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Przede wszystkim materiał dowodowy nie został zgromadzony w sposób rzetelny i wyczerpujący. W aktach sprawy brak bowiem jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że A. K. – osoba, na którą nałożono obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr A i B - jest właścicielką tych nieruchomości. Brak jest również dokumentów (m.in. wypisu z ewidencji gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej), na podstawie których możnaby ustalić osoby lub podmioty, którym zgodnie z art. 28 k.p.a. przysługiwałby status stron w przedmiotowym postępowaniu.
Nadto sam sposób prowadzenia postępowania (rozprawa połączona z oględzinami i sporządzony z tych czynności protokół) nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisach k.p.a., w tym w art. 68 § 1. W uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał też, które z elementów istniejących na działce stanowią zmianę zagospodarowania terenu wymagającą sankcjonowania w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i dlaczego.
W ocenie Sądu naruszenie przez organ I instancji ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7 i 10 k.p.a. oraz obowiązków proceduralnych określonych w art. 77 i 80 k.p.a., uzasadniało skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji wynikających z art. 138 § 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał także za nietrafny główny zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 25 § k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez Kolegium wniosku o wyłączenie Wójta Gminy S. od rozpoznania sprawy. Wobec bowiem braku jakichkolwiek ustaleń organu I instancji dotyczących stron postępowania, przedwczesna byłaby ocena podstaw wyłączenia Wójta Gminy S. od orzekania w sprawie.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2011 r. skargę kasacyjną złożyła A. K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 25 § 1 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd istnienia podstaw do wyłączenia z postępowania administracyjnego Wójta Gminy S. w sytuacji, gdy jego matka i siostra są sąsiadami nieruchomości, w stosunku do której prowadzone jest niniejsze postępowanie, co wywołuje wątpliwość co do jego bezstronności.
Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wyjaśnić, że w sprawie niniejszej autor skargi kasacyjnej sformułował jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji, która wydana została z naruszeniem art. 25 § 1 k.p.a., tj. mimo zaistnienia przesłanek wyłączenia organu I instancji od załatwienia sprawy będącej przedmiotem postępowania. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zarzut skargi kasacyjnej nie został sformułowany w sposób prawidłowy, bowiem art. 25 § 1 k.p.a. zawiera dwa punkty, a w podstawie kasacji należy bezwzględnie podać najmniejszą jednostkę redakcyjną przepisu, którego naruszenia się dopatrzono. Tym niemniej z uzasadnienia skargi kasacyjnej można bez większego trudu wywnioskować, że autorowi chodziło o pkt 1 § 1 art. 25 k.p.a., w myśl organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.
Z cytowanego przepisu wynika zatem, że organ administracji publicznej podlega wyłączeniu z załatwienia sprawy, która spełnia łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze - dotyczy interesów majątkowych, a po drugie – dotyczy kierownika organu bądź osób wymienionych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, czyli małżonka osoby piastującej funkcję organu oraz jego krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, a także osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli.
Wówczas organ, będąc właściwy w tego rodzaju sprawach, traci jednakże zdolność do załatwienia tej jednej indywidualnie oznaczonej sprawy – w tej instancji i w tym trybie, w którym sprawa się znajduje – z uwagi na jej przedmiot oraz osobę będącą w niej stroną. Następstwem wystąpienia tych przesłanek jest utrata właściwości organu do załatwienia sprawy i związana z tym dewolucja kompetencji w tej sprawie, tj. przeniesienie jednostkowej właściwości w tej sprawie na organ wyższego stopnia określony zgodnie z regułą zawartą w art. 26 § 2 (J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 154).
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, że pojęcie sprawy dotyczącej interesów majątkowych osoby wymienionej w art. 25 § 1 pkt 1 i 2 należy wiązać z pojęciami interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 k.p.a. Jest to zatem sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku tej osoby, która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., II OSK 1150/10).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego, uchylające decyzję organu I instancji i przekazujące mu sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na uchybienia procesowe, w tym nieustalenie kręgu osób, którym w postępowaniu o przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu przysługiwałby status strony.
Nie można zatem odmówić racji Sądowi I instancji, który stwierdził, że ocena spełnienia przesłanek wyłączenia Wójta Gminy S. od rozstrzygnięcia sprawy, określonych w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., może nastąpić dopiero po ustaleniu kręgu stron postępowania. Dopiero wówczas bowiem możliwe będzie uznanie, czy fakt posiadania przez bliskich krewnych Wójta (co również w żaden sposób nie wynika z akt sprawy) prawa własności nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, których niniejsza sprawa dotyczy, powoduje wyłączenie Wójta od orzekania w sprawie.
Na marginesie już tylko Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w sytuacji przewidzianej w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. do wyłączenia organu dochodzi z mocy samego prawa (nie jest tu wydawane postanowienie ani przez organ I instancji, ani przez organ odwoławczy), a w sytuacji zaniechania wyłączenia się organu mimo zaistnienia przesłanek do wyłączenia, organ odwoławczy rozpatrując odwołanie uchyla nieostateczną decyzję i rozpoznaje sprawę w I instancji, bądź uchyla tę decyzję i przekazuje sprawę do załatwienia organowi bezstronnemu.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.