Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] czerwca 2013 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
H. Z. - obywatel Chińskiej Republiki Ludowej - złożył do Wojewody [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w trybie tzw. abolicji. We wniosku oświadczył, że ostatni raz wjechał do Polski w lipcu 2007 r. (rubryka E IVb pkt 2 wniosku). Jednocześnie w pkt E IVa wniosku (poprzednie pobyty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) podał: "wizy - dokładnych dat nie pamiętam," natomiast w rubryce E V. formularza (podróże i pobyty zagraniczne w okresie ostatnich pięciu lat) podał: "zgodnie z załączonymi dokumentami". Dokumentów tych strona nie dołączyła do wniosku. Podczas przesłuchania w dniu 15 maja 2012 r. wnioskodawca podał, że w styczniu 2008 r. wyjechał wraz z żoną na Słowację z zamiarem ubiegania się o tytuł pobytowy w tym kraju. Na Słowacji przebywali ok. 2 miesiące. Fakt wyjazdu wnioskodawcy na Słowację został potwierdzony przez Ambasadę RP w Bratysławie, która poinformowała, że strona osobiście złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt w Republice Słowackiej oraz odebrała dokument potwierdzający legalny pobyt w okresie od 7 marca 2008 r. do 6 marca 2009 r.
Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2012 r. odmówił udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę, utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Jako podstawę prawną decyzji organ podał art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 191, poz. 1133), dalej zwanej ustawą abolicyjną. Organ odwoławczy uznał, że wnioskodawca nie podając we wniosku o udzielenie abolicji, że w 2008 r. przebywał na Słowacji, gdzie uzyskał legalny pobyt, chciał wprowadzić w błąd organ rozpatrujący sprawę co do faktycznego pobytu w Polsce w okresie ostatnich pięciu lat.
Zatajenie tej informacji jest przesłanką do odmowy udzielenia abolicji, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy abolicyjnej. Wobec zaistnienia wskazanej przesłanki organ odwoławczy odstąpił od analizy, czy wnioskodawca spełnia wymogi określone w art. 1 ustawy abolicyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję, uznał, że decyzja o odmowie legalizacji pobytu została w niniejszej sprawie wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił istotnych w sprawie kwestii. Przede wszystkim zauważył, że wszczynający sprawę wniosek został wypełniony w sposób nieprecyzyjny bądź niepełny. Dotyczy to zakresu danych wymaganych w części E formularza w rubrykach: V i IVa. Jednocześnie Sąd zauważył, że z prezentaty wpływu wniosku wynika, że załącznikiem do wniosku był "plik dok.", w załączonych zaś aktach brak jest dołączonych jakichkolwiek dokumentów. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wystosowane do cudzoziemca dotyczyło zaś jedynie złożenia ważnego dokumentu podróży. Organ nie wyjaśnił natomiast, czy i jakie dokumenty zostały złożone wraz z wnioskiem. Wobec braku precyzji w wypełnieniu formularza organ powinien podjąć przewidziane prawem działania nakierowane na uzupełnienie wniosku tak, by spełniał on wymagania formalne (art. 64 § 2 K.p.a.).
Jednocześnie Sąd uznał, że – wbrew stanowisku organu II instancji – treść wniosku nie pozostaje w sprzeczności z dowodami zgromadzonymi przez organ I instancji. Cudzoziemiec nie zatajał bowiem faktu, iż przebywał uprzednio na terytorium Polski, nie wskazywał jedynie dat. Jednocześnie w toku postępowania ustalono, że cudzoziemiec posiadał wizę wydaną w Szanghaju ważną od 25 kwietnia 2007 r. do 1 kwietnia 2008 r. Wobec powyższego nie jest możliwym sformułowanie twierdzenia, by podano nieprawdziwe informacje we wniosku. Podobne stwierdzenie należy odnieść do podanych we wniosku informacji dotyczących podróży i pobytów zagranicznych w okresie ostatnich 5 lat. Wskazanie we wniosku "zgodnie z załączonymi dokumentami" należy, w ocenie Sądu, rozumieć, że w tym zakresie wniosek nie został wypełniony. Nie uzasadniało to twierdzenia, że wnioskodawca złożył nieprawdziwe informacje, zwłaszcza w kontekście wskazanych braków związanych z załącznikami do wniosku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy abolicyjnej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że przepis ten nie powinien mieć w tej sprawie zastosowania;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez: błędne uznanie, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; błędne uznanie, że wniosek skarżącego złożony na urzędowym formularzu zawierał braki formalne, które nie zostały usunięte w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 K.p.a., wewnętrzną sprzeczność treści uzasadnienia wyroku przejawiającą się tym, że z jednej strony Sąd stwierdził, iż organy administracji nie podjęły działań celem usunięcia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 K.p.a., z drugiej zaś strony sformułował wskazania co do dalszego postępowania nieuwzględniające stwierdzonej powyżej przeszkody formalnej do prowadzenia postępowania administracyjnego, tj. wskazania, że organ odwoławczy winien wydać decyzję w granicach art. 138 K.p.a., którą ma jednak poprzedzić ocena, czy wobec skarżącego nie zachodzą inne niż wymieniona w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy abolicyjnej podstawy wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji stwierdził uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy – art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz uznał, że w ustalonym stanie faktycznym nie może mieć zastosowania art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy abolicyjnej. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wniosek został obarczony brakiem formalnym, który należałoby usunąć przy zastosowaniu art. 64 § 2 K.p.a., ponieważ wszystkie rubryki wniosku złożonego na urzędowym formularzu zostały wypełnione. Zarzucono, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest niespójne, ponieważ uchylił on jedynie decyzję organu odwoławczego, podczas gdy mógł skorzystać z instrumentu wskazanego w art. 135 P.p.s.a. i uchylić także decyzję organu I instancji. Organ wywiódł, że cudzoziemiec faktycznie we wniosku złożył oświadczenie, że w okresie 5 lat nie wyjeżdżał, co okazało się niezgodne z prawdą.
Organ przyznał, że na prezentacie wpływu wniosku znajduje się adnotacja o załącznikach, które nie zostały złożone, natomiast do samego końca postępowania cudzoziemiec nie przedstawił tych załączników, jak również nie podniósł, że złożył dokumenty, które nie zostały uwzględnione.
Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a.
Nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że wobec faktu, iż na prezentacie wniosku wskazano, że załączono plik dokumentów, natomiast brak jest ich w aktach administracyjnych, w sprawie zaistniały braki formalne w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a. Sąd I instancji uznał, że wskazany przepis powinien mieć zastosowanie także w związku z tym, że cudzoziemiec w części E formularza podał nieprecyzyjne informacje - w zakresie poprzednich pobytów w Polsce i podróży zagranicznych.
W istocie, na prezentacie wpływu wniosku w dniu 23 lutego 2012 r., znajduje się odręczna adnotacja, według której przy wniosku były załączniki, natomiast wbrew stanowisku Sądu I instancji niewyjaśnienie tej kwestii przez organ odwoławczy nie stanowi naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W trakcie postępowania wnioskodawca nie złożył żadnych dokumentów, z których wynikałyby okoliczności dotyczące wyjazdów zagranicznych. Ze złożonego – na wezwanie organu, dokumentu podróży nie wynika fakt pobytu na Słowacji. Cudzoziemiec nie podnosił w trakcie postępowania, że istnieją dokumenty, które nie zostały przez organy uwzględnione.
Trzeba zaakcentować, że przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Warunki te w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione. Organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, bez naruszenia przepisów o postępowaniu, a dokonując oceny zgromadzonych w sprawie materiałów, w ramach swobodnej oceny dowodów, wyprowadziły prawidłowe wnioski.
Należy wskazać, że wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie ustawy abolicyjnej składa się na urzędowym formularzu według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 stycznia 2011 r. w sprawie wzoru formularza wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, fotografii dołączanych do wniosku oraz wzoru stempla potwierdzającego złożenie wniosku (Dz. U. Nr 23, poz. 124), wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.) – art. 2 ust. 1 ustawy abolicyjnej. Jednym z wymogów formalnych jest to, aby wszystkie rubryki wskazane we wniosku zostały uzupełnione, czego cudzoziemiec dopełnił. Wymóg ten jednak nie rozciąga się na kwestię prawdziwości informacji wskazanych we wniosku, które są analizowane dopiero na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy.
Weryfikacja prawdziwości danych i oświadczeń złożonych na urzędowym formularzu wniosku stanowi jeden z elementów postępowania wyjaśniającego zainicjowanego wnioskiem, któremu nadano bieg. Także i z tych względów, podanie nieprawdziwych, czy niepełnych informacji nie może być uznane za brak formalny. Cechą takiego braku jest to, że jego istnienie uniemożliwia nadanie sprawie biegu.
W niniejszej sprawie, brakiem formalnym było wyłącznie niedołączenie ważnego dokumentu podróży, do którego uzupełnienia strona została wezwana pismem z 24 lutego 2012 r. Kierując się więc jedną z naczelnych zasad postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz wypełniając obowiązek zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), Wojewoda [...] pismem z 7 marca 2012 r. wezwał stronę do przedstawienia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oraz wszelkiego rodzaju innych dowodów potwierdzających nieprzerwany pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej od dnia 20 grudnia 2007 r. Żądane dane okazały się niezbędne w kontekście przesłanek zawartych w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy abolicyjnej, którejkolwiek zaistnienie skutkować musiało odmową udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Wobec braku reakcji strony na powyższe wezwanie, uwzględniając sytuację prawną wnioskodawcy oraz obowiązujące w przedmiotowym zakresie normy prawa materialnego, celowym było pozyskanie przez organ informacji w drodze przesłuchania strony. Brak możliwości ustalenia stanu faktycznego za pomocą innych środków dowodowych uzasadniał zastosowanie środka dowodowego mającego, co do zasady, charakter posiłkowy. Z powyższych względów należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że organ odwoławczy powinien był wezwać cudzoziemca do usunięcia braków formalnych wniosku.
Trafny jest zarzut, że stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku jest niekonsekwentne. Sąd I instancji, przyjmując, że wniosek cudzoziemca dotknięty był brakami formalnymi, do których usunięcia nie został wezwany, uchylił jedynie decyzję organu odwoławczego. Przy takim stanowisku, powinien był skorzystać z art. 135 P.p.s.a. i uchylić również decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy nie ma bowiem możliwości usuwania braków formalnych, może jedynie uchylić decyzję organu I instancji i wskazać temu organowi, żeby zastosował art. 64 § 2 K.p.a. Powyższe błędne stanowisku Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku, potwierdza również zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W konsekwencji usprawiedliwione jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Za zasadny należało uznać także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy abolicyjnej. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał nieprawidłowej oceny, wskazującej, że nie można stwierdzić, iż we wniosku podano nieprawdzie informacje. Wymaga podkreślenia, że odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z powodu złożenia wniosku zawierającego nieprawdziwe informacje, w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy abolicyjnej, jest uzasadniona wówczas, gdy wniosek, bądź przedstawione dokumenty zawierają fałszywe informacje, dane te zaś mogły mieć znaczenie w sprawie i zostały przekazane przez cudzoziemca ze świadomością ich nieprawdziwości.
W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że całokształt informacji uzyskanych przez organ w niniejszej sprawie uprawniał do stwierdzenia, że przekazane przez cudzoziemca dane były fałszywe w zakresie, w jakim dostarczają informacji o długości nieprzerwanego pobytu na terytorium Polski oraz odbytych podróżach zagranicznych, które to okoliczności wynikają z art. 1 ust. 1 ustawy abolicyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne było zastosowanie przez organ art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy abolicyjnej i odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z uwagi na podanie we wniosku fałszywych informacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że podanie fałszywych informacji wymaga od osoby je przekazującej posiadania świadomości tego, że są one niezgodne z rzeczywistością (por. wyrok NSA z 21.05.2015 r., II OSK 2584/13, CBOiS; wyrok NSA z 8.04.2009 r., II OSK 636/08, ONSAiWSA 2010/3/47 wydany na gruncie art. 57 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach). We wniosku cudzoziemiec ma obowiązek podania wszystkich informacji mających znaczenie dla sprawy – w sposób przewidziany urzędowym formularzem. Nie ma przy tym znaczenia, czy działanie cudzoziemca skutkujące niepodaniem prawdziwych informacji było umyślne, wystarczy, aby nie zachował on należytej staranności przy składaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji, za trafną należy uznać konkluzję organu, że oświadczenie skarżącego zawarte we wniosku było niezgodne z rzeczywistością i zostało podane przez niego świadomie. Skarżący wiedział, że przez dwa miesiące w 2008 r. przebywał na Słowacji i tam uzyskał prawo pobytu przez 1 rok, co ujawnił dopiero podczas przesłuchania przed organem. Wiedzę tę posiadał w chwili składania wniosku. Cudzoziemiec uzupełnił rubrykę E pkt V, w ten sposób, że wpisał: "Zgodnie z załączonymi dokumentami". Jak słusznie wskazał organ, jest to oświadczenie o treści pozytywnej, zawierające jasne odniesienie do dokumentów, które jednak nie zostały załączone do wniosku. Z powyższego należało wyprowadzić wniosek, że cudzoziemiec złożył oświadczenie wskazujące, że w ciągu 5 lat nie wyjeżdżał poza granice Polski. Podczas przesłuchania w dniu 15 maja 2012 r. skarżący podał informację o pobycie na Słowacji 2008 r., w konsekwencji należało uznać, że we wniosku zawarł fałszywą informację również w kwestii ostatniego wjazdu do Polski. Wjazd ten nie mógł nastąpić w lipcu 2007 r., ale przynajmniej po wyjeździe ze Słowacji już w 2008 r.
Wymaga podkreślenia, że skarżący był zobowiązany do podania prawdziwych informacji we wniosku i nie ma znaczenia, że w wyniku czynności wyjaśniających organ ustalił prawdziwe okoliczności faktyczne, ponieważ nie usuwa to wad wniosku. Postępowanie przed organem stanowi pewnego rodzaju "test prawdziwości" danych i informacji zawartych we wniosku. Jednocześnie informacje dotyczące pobytów zagranicznych i momentu wjazdu na terytorium Polski miały znaczenie w sprawie, ponieważ stanowiły podstawę do ustalenia, czy pobyt cudzoziemca był nieprzerwany w rozumieniu przepisów ustawy abolicyjnej i czy spełniona została przesłanka z art. 1 ust. 1 tej ustawy.
Istotne jest również to, że każda z przesłanek wskazanych w art. 3 ust. 2 ustawy abolicyjnej stanowi samodzielną podstawę odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, a decyzja wydawana na podstawie tego przepisu ma charakter związany, brak jest zatem uznaniowości w wydaniu takiej decyzji. W przypadku zaistnienia chociażby jednej ze wskazanych przesłanek organ ma obowiązek wydać decyzję odmowną.
Z tych względów, należało uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów (art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 64 § 2 K.p.a., a także art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy abolicyjnej). Wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji, zaskarżona decyzja została wydana z należytą oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie narusza przepisów postępowania i prawa materialnego. Ocenę organu, że odmowa udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony uzasadniona była podaniem przez niego fałszywych informacji we wniosku, należy uznać za usprawiedliwioną.
Wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] czerwca 2013 r., w wyniku czego uznał za zasadne – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – skargę oddalić.
Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zasądził w oparciu o art. 203 pkt 2 P.p.s.a.