Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1017/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 127/19, po rozpoznaniu skargi M. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] w sprawie warunków zabudowy: 1) zobowiązał Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku M. K. w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności;

2. stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. orzekł o wymierzeniu Burmistrzowi [...] grzywny w wysokości 1.000 zł;
4. zasądził od Burmistrza [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. K. pismem z dnia 1 października 2019 r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Burmistrza Gminy [...] w sprawie [...], dotyczącej jej wniosku złożonego w dniu 1 marca 2018 r. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie działki nr [...] w miejscowości C.. Skarżąca stwierdziła, że działania Burmistrza są nieefektywne i nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego. Są one nakierowane wyłącznie celem doprowadzenia do sytuacji, w której to dla wnioskowanego terenu ziści się przesłanka określona w treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. postępowanie w niniejszej sprawie podlegało będzie umorzeniu jako bezprzedmiotowe wskutek uchwalenia planu. Strona podała, że organ I instancji przeprowadził dwie wizje lokalne w terenie w dniach 28 stycznia 2019 r. oraz 22 marca 2019 r., na ich podstawie wywnioskował, że stojąca na działce nr [...] woda ma charakter ekofizjograficzny i wezwał skarżącą pismem z dnia 28 marca 2019 r. do doprowadzenia do zgodności przedstawionej we wniosku o wydanie warunków zabudowy mapy zasadniczej ze stanem faktycznym uwzględniającym utrzymującą się wodę na przedmiotowej działce. Skarżąca wskazała, że mapa dołączona do wniosku jest prawidłowa, albowiem nie prowadzono w obrębie nieruchomości jakichkolwiek prac budowlanych od roku 2016. Zdaniem skarżącej, organ podczas dokonanych wizji lokalnych w terenie nie zauważył podstawowego faktu, iż instalacja na ww. mapie zasadniczej określona numerem KD400 nie została wykonana poprawnie przez jednego z właścicieli działek sąsiednich o numerach [...] i [...], co stanowi przyczynę zalegania wody. Skarżąca dodała, że organ pomimo wskazania przez skarżącą pismem z dnia 16 kwietnia 2019 r. planowanego sposobu odprowadzania wód stojących z terenu przedmiotowej działki prowadzi nadal nieefektywne działania polegające na sporządzaniu pism do instytucji (pisma z dnia 11 września 2019 r. kierowane do Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego, Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego, Referatu Rolnictwa i Ochrony Środowiska oraz Referatu Komunalnego i Infrastruktury Własnego Urzędu), co stanowi wyłącznie powielanie wystosowywanych uprzednio pism z dnia 11 lipca 2019 r. Powyższe działania organu nie stanowią uzgodnień wymaganych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na kanwie przedmiotowej sprawy nie wniosą niczego nowego do sprawy, a nadto kierowanie pism do referatów tego samego organu dotyczące pozyskania przedmiotowych informacji, stanowi błędne działanie naruszające treść art. 12 § 1 k.p.a. Skarżąca wyjaśniła, że jej działka położona jest w nieznacznym obniżeniu terenu w stosunku do działek sąsiednich, co prowadzi do gromadzenia się w jej najniższym obszarze wód powierzchniowych również z okolicznych działek, co uzasadnia interes właściciela działki by został wykonany drenaż umożliwiający odprowadzanie nadmiaru wód do jeziora [...] będącego naturalnym zbiornikiem retencyjnym. Naturalny spływ wody w tym kierunku został przerwany po wybudowaniu drogi (działka [...]) bez odpowiedniej melioracji, co spowodowało zwiększenie się powierzchni podmokłej na działce [...]. Zauważyła również, że parametry odprowadzania wód z terenu inwestycji określane są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Niezrozumiałe są zatem dla niej podejmowane przez organ kroki, celem wyjaśniania stanu ekofozjograficznego wód na przedmiotowej działce.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że na wniosek M. K. złożony w dniu 1 marca 2018 r., zawiadomieniem z dnia 18 kwietnia 2018 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie działki nr [...] w miejscowości C., następnie zawieszono postępowanie na okres 9 miesięcy tj. do dnia 1 grudnia 2018 r., z uwagi na podjętą przez Radę Miejską uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi C. w rejonie jeziora [...], która swym zakresem obejmuje przedmiotową działkę. Dalej podał, że dnia 21 grudnia 2018 r. podjęto zawieszone postępowanie, następnie odbyła się w dniu 28 stycznia 2019 r. wizja w terenie, po której stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajduje się woda stojąca. Następnie zostało przygotowane zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2019 r., z uwagi na dużą ilość wniosków rozpatrywanych przez referat oraz złożoność postępowania. W dniu 22 marca 2019 r. odbyła się następna wizja w terenie, która potwierdziła, że woda na przedmiotowej działce oraz działkach sąsiednich znajduje się nie tylko w okresie zimowym, ale również już po roztopach. W dniu 28 marca 2019 r. wezwano inwestora o doprowadzenie do zgodności przedstawionej mapy zasadniczej ze stanem faktycznym uwzględniającym w znacznej części utrzymującą się wodę na przedmiotowej działce. Inwestor nawiązując do wezwania złożył pismo wyjaśniające. W dniu 8 maja 2019 r. przygotowano zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy do końca lipca 2019 r. z uwagi na złożoność tegoż postępowania. W dniu 7 czerwca 2019 r. zwrócono się do Referatu Komunalnego i Infrastruktury Drogowej Urzędu o opinię z uwagi na wody stojące na przedmiotowej działce, zgodnie z kompetencjami dla wnioskowanej inwestycji. Pismem z dnia 11 lipca 2019 r. zwrócono się do Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej problemu zbierania się i zalegania wód opadowych oraz gruntowych na przedmiotowej działce oraz na działkach sąsiednich położonych wzdłuż ulicy S., jednocześnie wysłano pisma do Starostwa Powiatowego w K. Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska, Referatu Rolnictwa i Ochrony Środowiska w/m oraz ponownie do Referatu Komunalnego i Infrastruktury Drogowej Urzędu z zapytaniem czy dla przedmiotowej działki prowadzono postępowania administracyjne w zakresie swoich kompetencji. W związku z wniesionym przez skarżącą w dniu 21 sierpnia 2019 r. ponagleniem całość akt sprawy została przesłana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które postanowieniem z dnia 24 września 2019 r. stwierdziło, iż organ rozpatrujący wniosek skarżącej nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy. W międzyczasie, tj. w dniu 11 września 2019 r. organ ponownie zwrócił się do instytucji mogących mieć wiedzę na temat problemu zalegania wód opadowych oraz gruntowych na działce będącej przedmiotem wniosku oraz pobliskich leżących wzdłuż ulicy S.. Na wskazane pisma wpłynęły częściowo odpowiedzi tzn. od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w dniu 24 września 2019 r. oraz ze Starostwa Powiatowego w dniu 4 października 2019 r., w związku z czym aktualnie opracowywany jest negatywny projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę stwierdził, że zawartość akt administracyjnych w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, a podejmowane przez organ czynności nie zmierzały do załatwienia sprawy. Sąd zauważył, że pierwsza czynność została podjęta po niemal 7 tygodniach, podczas gdy, zgodnie z obowiązującymi zasadami, organ winien sprawę załatwić niezwłocznie, a najpóźniej w terminie 2 miesięcy w sytuacji konieczności prowadzenia postępowania dowodowego. Tymczasem przez 48 dni organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Następnie zawiadomieniem z dnia 18 kwietnia 2018 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania oraz postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2018 r. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu uchwalenia planu miejscowego, jednak nie dłużej niż na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku tj. do dnia 1 grudnia 2018 r. Postępowanie zostało podjęte w dniu 21 grudnia 2018 r. i tutaj kolejny raz organ naruszył terminy załatwiania spraw nie podejmując zawieszonego postępowania niezwłocznie po 1 grudnia 2018 r., a przewlekając tę czynność. Strony postępowania otrzymały postanowienie o podjęciu postępowania już po 1 stycznia 2019 r. Kolejna czynność miała miejsce 7 marca 2019 r. i było to zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. informujące o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na dużą ilość wniosków rozpatrywanych przez referat i złożoność sprawy. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień 30 kwietnia 2019 r. Następnie pismem z dnia 28 marca 2019 r. Burmistrz wezwał skarżącą do doprowadzenia do zgodności przedstawionej mapy zasadniczej ze stanem faktycznym uwzględniającym w znacznej części utrzymującą się wodę na przedmiotowej działce. W międzyczasie w aktach pojawiają się kolejne zdjęcia prawdopodobnie działki objętej wnioskiem, jednak absolutnie nie można uznać, że w sprawie zostały przeprowadzone oględziny. Sąd zauważył przy tym, odnosząc się do twierdzenia Burmistrz zawartego w odpowiedzi na skargę, że w dniach 28 stycznia 2019 r. i 28 marca 2019 r. odbyła się wizja w terenie, że w procedurze administracyjnej pojęcie wizji w terenie nie funkcjonuje. Organ identyfikuje to pojęcie prawdopodobnie z udaniem się pracownika w teren w celu wykonania dokumentacji fotograficznej. Taka czynność jednak nie stanowi czynności dowodowej, ani czynności w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem "oględzin", które normowane są w przepisie art. 85 k.p.a., a regulacja art. 79 wymaga zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem i gwarantuje stronie prawo brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań świadkom, biegłym i stronom oraz składania wyjaśnień. Dokonanie wizji w terenie przez pracownika z wykonaniem zdjęć nie stanowi żadnej czynności postępowania dowodowego i nie stanowi czynności w ramach prowadzonego postępowania. Dalej, Sąd podniósł, że pismem z dnia 16 kwietnia 2019 r. skarżąca udzieliła odpowiedzi w związku z wystosowanym do niej wezwaniem (pismo wpłynęło do organu 17 kwietnia 2019 r.). Następnie przez okres miesiąca Burmistrz nie podejmował żadnych czynności. Bezczynność taka, w ocenie Sądu, jest charakterystyczna dla całego postępowania. Kolejne czynności organu podejmowane są w dużych, kilkutygodniowych odstępach czasu, ponadto żadna z podjętych czynności nie zmierza w istocie do załatwienia wniosku i wydania decyzji. Są to czynności mające na celu odwlekanie terminu wydania rozstrzygnięcia i zasadnym w tym zakresie wydaje się twierdzenie skarżącej, że Burmistrz czyni to celowo, dążąc do umorzenia postępowania po uchwaleniu planu miejscowego. Kolejnym zawiadomieniem z dnia 20 maja 2019 r. (po upływnie 20 dni od dnia upływu terminu wyznaczonego poprzednio do załatwienia sprawy) organ ponownie informuje strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznacza termin załatwienia sprawy na dzień 31 lipca 2019 r. Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. Referat Urbanistyki i Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Gminy w [...] zwrócił się do Referatu Komunalnego i Infrastruktury Drogowej Urzędu Gminy w [...] o opinię z uwagi na wody stojące na przedmiotowej działce, zgodnie z kompetencjami dla wnioskowanej inwestycji. Sąd wskazał, że z treści tego pisma nie można wywnioskować, wyjaśnienia jakiego rodzaju okoliczności oczekiwano, czynność ta ma charakter pozornej czynności w sprawie, nie stanowi dążenia do ustalenia okoliczności istotnej z punktu widzenia treści żądania wniosku. Ponadto, w jego ocenie, nie znajduje uzasadnienia zwracanie się w ramach jednego urzędu gminy pomiędzy referatami o udzielanie jakichkolwiek informacji czy o zajęcie stanowiska bądź wyrażenie opinii. Są to działania pozbawione podstaw prawnych, bowiem do załatwienia przedmiotowej sprawy powołany jest Burmistrz [...], który wykonuje swoje ustawowe obowiązki poprzez urząd. Podzielenie urzędu na referaty czy wydziały nie generuje odrębności w ramach urzędu, jest to nadal jeden i ten sam urząd i każdy jego pracownik winien mieć dostęp do informacji niezbędnych do załatwienia prowadzonej przez niego w ramach urzędu sprawy. Tworzenie sztucznego obiegu korespondencji pomiędzy referatami i bierne oczekiwanie na stanowisko innego pracownika tego samego urzędu stanowi nadużycie prawa i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Następnie, Sąd podał, że pismem z dnia 11 lipca 2019 r. Burmistrz [...] zwrócił się do Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej problemu zbierania się i zalegania wód opadowych oraz gruntowych na przedmiotowej działce oraz na działkach sąsiednich położonych wzdłuż ulicy S., jednocześnie wysłano pisma do Starostwa Powiatowego w [...] Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska, Referatu Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy w [...] oraz ponownie do Referatu Komunalnego i Infrastruktury Drogowej Urzędu z zapytaniem czy dla przedmiotowej działki prowadzono postępowania administracyjne w zakresie swoich kompetencji. W odniesieniu do powyższego, zarzucił organowi wadliwość procedowania, z uwagi na brak znajomości treści przepisu art. 392 k.p.a., obowiązującego od dnia 1 czerwca 2017 r. Dodał przy tym, że jedynym zgodnym z prawem sposobem prowadzenia korespondencji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego pomiędzy podmiotami publicznymi (a niewątpliwe takimi jest Burmistrz [...], Starosta [...] czy też Zarząd Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie) jest dokonywanie doręczeń poprzez elektroniczną skrzynkę podawczą. Również odpowiedź winna zostać przekazana w takiej formie. Wadliwie zatem Burmistrz [...] prowadził z tymi organami korespondencję pisemną za pośrednictwem operatora pocztowego. Sąd zauważył również, że Burmistrz [...] biernie oczekiwał na odpowiedzi od organów, a następnie pismami z dnia 11 września 2019 r. ponownie wystąpił z pismami tożsamej treści jak te z dnia 11 lipca 2019 r.

Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawach ustalenia warunków zabudowy nie jest postępowaniem o wysokim stopniu skomplikowania. Regulacja zawarta w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, a podstawową i zasadniczą czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ nie przeprowadził analizy urbanistycznej, a zatem nie przeprowadził podstawowego dowodu z punktu widzenia rozstrzygnięcia wniosku. Zdaniem Sądu, kwestia zalegania wód na działce skarżącej nie stanowi żadnej okoliczności mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego w dniu 1 marca 2018 r. wniosku.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem od dnia złożenia wniosku tj. 1 marca 2018 r. do chwili obecnej postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało zakończone, organ prowadził je z niewielką aktywnością, a większość czynności w sprawie była podejmowana z rażącym naruszeniem zasady szybkości postępowania i nie miała charakteru czynności zmierzających do ustalenia przesłanek ustawowych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku. Sąd stwierdził, że skarżąca od prawie dwóch lat jest pozbawiona uzyskania rozstrzygnięcia w zakresie wystosowanego wniosku. Sytuacja taka nie znajduje usprawiedliwienia okolicznościami wskazanymi przez organ w odpowiedzi na skargę. Problemy związane z ewentualnymi brakami kadrowymi organu rozpatrującego daną sprawę, tudzież urzędu stanowiącego jego aparat pomocniczy, nie stanowią, co do zasady, "przyczyn niezależnych od organu", gdyż są to przyczyny pozostające "wewnątrz" – jeśli nie struktury samego organu, to aparatu administracyjnego jako całości – związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa. Skutki jakichkolwiek niedomagań w tym obszarze nie mogą być przerzucane na obywatela, ani inne podmioty spoza struktury administracji – a do tego prowadziłoby w istocie usprawiedliwianie nie dość sprawnego prowadzenia postępowania przyczynami takimi, jak niedostateczna obsada personalna, czy szerzej, niewydolność organizacyjna organu.

Jednocześnie Sąd wymierzył Burmistrzowi [...] grzywnę w kwocie jednego tysiąca złotych, uznając, że jej wymierzenie we wskazanej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji represyjnej, jak i prewencyjnej, zapobiegając popełnianiu przez organ w przyszłości podobnych naruszeń, narażających strony na negatywne skutki bezczynności i przewlekłego działania. Ponieważ także do dnia rozprawy nie zostało wydane przez organ rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie, Sąd zobowiązał Burmistrza [...] do załatwienia wniosku skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz Gminy [...], zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w części punktu 2, 3 i 4 i o oddalenie skargi "w zakresie przewlekłości postępowania stwierdzającego, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa", ewentualnie o uchylenie wyroku w części punktu 2, 3 i 4 oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie:

• art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a., poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, natomiast wnikliwa analiza stanu faktycznego wykazuje, że postępowanie w niniejszej sprawie było/jest prowadzone z zachowaniem ustawowych terminów określonych w k.p.a.;
• art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie nastąpiło przekroczenie terminów określonych w k.p.a. w sposób znaczący, a kolejne czynności organu były niezbędne do załatwienia wniosku, wymagane przepisami prawa w procedurze o ustalenie warunków zabudowy i zmierzały w istocie do wydania decyzji. Nadto, skoro nie było przewlekłości w postępowaniu, orzeczenie w przedmiocie przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa jest bezzasadne;
• art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie zamieszczenie w zaskarżonym wyroku szczegółowego i rzetelnego uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej zapadłego rozstrzygnięcia, odnośnie przesłanek uznania, że postępowanie było prowadzone przewlekle, a przewlekłość ta miała charakter rażący. Z uzasadnienia wyroku wynika, że kolejne czynności były podejmowane w kilkutygodniowych odstępach czasu, ponadto miały na celu odwlekanie terminu wydania decyzji, przy czym w sposób dowolny, nieusprawiedliwiony Sąd uznał, że działania Burmistrza były celowe i zmierzały nie do wydania decyzji ale umorzenia postępowania po uchwaleniu miejscowego planu. Sąd Wojewódzki przy liczeniu terminów pominął fakt, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, do liczenia terminów nie wlicza się terminu zawieszenia postępowania, terminów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu, w tym w uzyskaniu opinii i uzgodnień niezbędnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy poprzedzonej przeprowadzaniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
• przepisów postępowania, w zakresie sprzecznych ustaleń Sądu z zebranym materiałem dowodowym oraz bezkrytycznego przyjęcia za podstawę wydanego orzeczenia, że organ w sposób przewlekły prowadził postępowanie nie podejmując żadnych czynności lub je dokonywał, jednakże nie zakończył postępowania wydaniem decyzji w ustawowym terminie, bez względu na przyczynę przekroczenia terminu i jego stopień, a w szczególności na zawinioną bądź nie zawinioną opieszałością organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że podniesione w niej zarzuty nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół dwóch kwestii, a mianowicie, czy organ dopuścił się przewlekłości i czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena trafności tych zarzutów wymaga przypomnienia, że po nowelizacji ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która miała miejsce 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) i weszła w życie 1 czerwca 2017r. zdefiniowano w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. pojęcie przewlekłości przyjmując, że dochodzi do niej wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy i wiąże się zawsze z brakiem efektywności, wykonywaniem czynności zbędnych lub działań pozornych, powstrzymywaniem się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Każde postępowanie organu administracji, któremu można zarzucić takie cechy, jest działaniem nieprawidłowym.

Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi zaś posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W orzecznictwie wskazano, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę przewlekłość (zob. wyroki NSA z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3253/17; z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 20/19; z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 533/19).

Zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z treści art. 35 § 3 k.p.a. wynika natomiast, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy wszczęte wnioskiem z dnia 1 marca 2018r. i do dnia wniesienia skargi do Sądu I instancji w październiku 2019r. nie zostało zakończone. Prawdą jest, że zostało ono zawieszone postanowieniem z dnia 13.

4. 2018r. na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku do dnia 1.
5. 2018r. z uwagi na podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zostało jednak podjęte postanowieniem z dnia 21 grudnia 2018r. i przez następne dziesięć miesięcy nie zostało zakończone. Po podjęciu postępowania kolejną czynnością w sprawie było zawiadomienie strony pismem z dnia 7 marca 2019r. informujące o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Następnie pismem z dnia 28 marca 2019r. strona została wezwana do doprowadzenia do zgodności przedstawionej mapy zasadniczej ze stanem faktycznym uwzględniającym w znacznej części utrzymującą się wodą na działce. Po zajęciu stanowiska przez stronę w dniu 17 kwietnia 2019r. organ nie podejmował przez okres miesiąca żadnych czynności. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że omówione wyżej czynności jak i kolejne podejmowane w odstępach kilkutygodniowych w sprawie w istocie nie zmierzały do jej załatwienia. Wskazując na powyższe uchybienia organu nie może budzić wątpliwości, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. należało uznać za niezasadne.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. to nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach. Jak wynika z brzmienia tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia przywołanego przepisu może być więc skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Sąd I instancji nie wskaże jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego sprawy i jego oceny dokonanej przez Sąd, ani też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Analiza poddanego kontroli instancyjnej uzasadnienia wyroku z punktu widzenia poczynionych wyżej uwag dowodzi, że posiada ono wszystkie wymagane przepisem ustawy elementy. W jego treści Sąd pierwszej instancji jasno i rzeczowo wyjaśnił z jakich powodów uwzględnił skargę Brak jest tym samym podstaw ażeby skutecznie twierdzić, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, że Sąd nie uwzględnił realiów faktycznych rozpatrywanej sprawy. Podnieść w tym miejscu trzeba, że polemika z ustalonym stanem faktycznym sprawy nie może odbywać się za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a do tego zamierza autor skargi kasacyjnej.

Odnośnie ostatniego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie sprzecznych ustaleń Sądu z zebranym materiałem dowodowym oraz bezkrytycznego przyjęcia za podstawę wydanego orzeczenia, że organ w sposób przewlekły prowadził postępowanie nie podejmując żadnych czynności lub je dokonywał, jednakże nie zakończył postępowania wydaniem decyzji w ustawowym terminie, to nie ma możliwości poddania go ocenie w postępowaniu kasacyjnym. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie nie wskazał podstawy kasacyjnej t.j. konkretnego przepisu prawa procesowego którego dopuścił się Sąd I instancji. Ogólne odwołanie się do naruszenia przepisów postępowania nie wypełnia dyspozycji wskazanego wyżej przepisu.

Podzielić natomiast trzeba wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że art. 39 2 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy stroną postępowania lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania obsługi elektronicznej skrzynki podawczej. Przepis ten ma charakter wyjątku i jako taki musi być interpretowany ściśle. Znajdzie on zastosowanie wyłącznie do sytuacji, które zostały bezpośrednio i wprost wskazane w tym przepisie (Komentarz do art. 392 [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IV.). Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w zakresie stosowania wymienionego przepisu w przez organ prowadzący postępowanie, należy ocenić jako wadliwe. Powyższe uchybienie nie miało jednaki wpływu na wynik postępowania.

Z przytoczonych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.