Uzasadnienie
lI OSK 1018/10
Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" F. K. Spółka Jawna z siedzibą w N. K. (dalej "[...]" Sp. Jawna.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2009 roku (znak [...]) w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. (znak [...]) Marszałek Województwa Mazowieckiego, działając m.in. na podstawie art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt. 2, art. 276 ust. 1 oraz 292 pkt. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. nr 260, poz. 2176 ze zm.) wymierzył "[...]" Sp. Jawna opłatę z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza za I półrocze 2006 r. w kwocie 8.744,00 zł.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła "[...]" Sp. Jawna podnosząc, iż organ I instancji rozpoznał przedmiotową sprawę z pominięciem istotnych okoliczności. Strona wskazała, iż przesłanką naliczenia zwiększonej opłaty jest brak pozwolenia zintegrowanego, wymaganego dla tego typu instalacji (do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej o zdolności przetwarzania 10 ton na dobę), zgodnie z art. 201 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Jednocześnie zaznaczyła, że brak ww. pozwolenia nie wynika z jej zaniedbań, gdyż stosowny wniosek w tej sprawie złożony został w Starostwie Powiatu w Makowie Mazowieckim w dniu 3 marca 2006 r., a zatem nie może ona ponosić ujemnych skutków działania organu.
W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2009 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że Spółka nie posiadała ważnego pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów i mimo tego prowadziła działalność w odnośnym zakresie, przy czym należna opłata za korzystanie ze środowiska nie została wniesiona w ustawowym terminie.
Organ nie podzielił stanowiska odwołującej się, zgodnie z którym brak pozwolenia zintegrowanego nie jest wynikiem zaniedbań strony lecz długotrwałym postępowaniem administracyjnym w tym zakresie, skutkującym brakiem możliwości ponoszenia przez stronę negatywnych skutków działania organów. Zaznaczył, iż zarzut przewlekłości postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego nie może podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu. Podkreślił przy tym, że strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego dopiero w dniu 3 marca 2006 r. Skoro zatem posiadane przez spółkę pozwolenie wyekspirowało z dniem 31 grudnia 2005 r., to złożenie wniosku w dniu 3 marca 2006 r. uniemożliwiło zachowanie ciągłości posiadanych pozwoleń.
Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, iż wymienione w uzasadnieniu decyzji przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska wyraźnie wiążą odpowiedzialność administracyjną, polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty, z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska poprzez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. W świetle ww. regulacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z winy podmiotu. Obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej uwarunkowany jest wyłącznie zaistnieniem przesłanki obiektywnej w postaci braku pozwolenia, co rodzi skutek w postaci obligatoryjnej opłaty (sankcja administracyjna).
W skardze na ww. decyzję "[...]" Sp. Jawna, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 276 ust 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska polegające na wadliwym przyjęciu, że skarżąca spółka winna ponieść opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska albowiem w I półroczu 2006 r. korzystała z niego bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego mimo, iż to opieszałość organu spowodowała, że spółka uzyskała pozwolenie zintegrowane dopiero w dniu [...] maja 2007 r. (pozwolenie Starosty Powiatu Makowskiego, znak [...]). W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją nie wyjaśniono owej przewlekłości w postępowaniu Starosty, a zatem nie wyjaśniono w tej sprawie zagadnienia wstępnego, które się pojawiło.
W motywach skargi wskazano, iż zdaniem skarżącej okoliczność nieposiadania na czas właściwy tzw. pozwolenia zintegrowanego jest niezawiniona i od niej niezależna. Przeciwnie, jest to okoliczność, za której powstanie odpowiedzialny jest opieszale działający Starosta Makowski, który nie przestrzegał terminów załatwiania spraw określonych przepisami k.p.a., a także wadliwie wzywał stronę do dokonania kolejnych uzupełnień wniosku o wydanie pozwolenia.
Ponadto skarżąca Spółka zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym nieposiadanie przez spółkę ww. pozwolenia w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 16 maja 2007 r. stanowi wystarczającą przesłankę do ponoszenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Powołując poglądy doktryny i orzecznictwa skarżąca podniosła, iż istnieje możliwość odstąpienia od ponoszenia opłaty podwyższonej w sytuacji, gdy podmiot wnioskujący o stosowne pozwolenie uprawdopodobni, że nie ponosi odpowiedzialności za brak pozwolenia i że zostało to spowodowane wyjątkowo przewlekłym rozpatrywaniem sprawy przez właściwy organ, a także gdy wykaże, że uczynił wszystko, aby nie dopuścić do naruszenia przepisów regulujących kwestię uzyskiwania pozwolenia zintegrowanego oraz przepisów o korzystaniu ze środowiska.
Końcowo skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał, jakich to konkretnie uchybień dopuściła się skarżąca, które uniemożliwiły szybsze uzyskanie pozwolenia zintegrowanego. Nie wynika to z uzasadnienia ww. decyzji, nie wyjaśniono zatem tzw. zagadnienia wstępnego w tejże sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 roku oddalił skargę.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał na wstępie, że w sprawie bezsporne jest, że korzystanie ze środowiska w I pół. 2006 r., polegające na wprowadzaniu przez "[...]" F. K. Spółka Jawna gazów lub pyłów do powietrza, następowało bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego zgodnie z art. 201 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Jak bowiem trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji dotychczasowe pozwolenie wygasło - na mocy art. 193 ust. 2 ww. ustawy - z dniem 31 grudnia 2005 r., natomiast pozwolenie zintegrowane zostało uzyskane w dniu 17 maja 2007 r. W rozpatrywanym przypadku skarżąca Spółka nie dysponowała wymaganym pozwoleniem zintegrowanym. Bezsporny jest także zakres korzystania ze środowiska - przyjęto w tym zakresie dane przedłożone przez zainteresowaną Spółkę - oraz wymiar należnej opłaty.
Jak wskazał sąd i instancji, art. 276 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska wiąże odpowiedzialność administracyjną polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska poprzez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. W świetle powołanych regulacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z winy podmiotu. Jest to generalnie zgodne z zasadami odpowiedzialności podmiotów egzekwowanej przy pomocy środków administracyjnych, jako oderwanej od elementu winy.
Odnosząc się do argumentów Spółki dotyczących przewlekłości postępowania związanego z uzyskaniem pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów i argumentacją, że w związku z tym strona nie ponosi odpowiedzialności za brak pozwolenia, Sąd I instancji nie podzielił powyższego stanowiska. W ocenie Sądu meriti, bezspornym jest, że skarżąca Spółka zobligowana była – na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz. U. nr 177, poz. 1736) - do uzyskania tego pozwolenia do dnia 31 grudnia 2005 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego do właściwego organu w dniu 3 marca 2006 r., a więc ponad 2 miesiące po upływie wskazanego terminu. Uniemożliwiło to zachowanie ciągłości posiadanych pozwoleń zważywszy, iż uprzednio posiadane pozwolenie – jak wskazano powyżej – wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. W świetle powyższego nie mogły znaleźć uzasadnienia twierdzenia skargi, iż w sprawie niniejszej zachodzi sytuacja, w której podmiot korzystający ze środowiska dołożył należytej staranności przy uzyskiwaniu pozwolenia na korzystanie ze środowiska i jednocześnie wykazał, że uczynił wszystko, aby nie dopuścić do naruszenia obowiązujących przepisów prawa.
Dalej sąd I instancji, odnosząc się do powołanego przez skarżącą Spółkę orzeczenia jednego z sądów administracyjnych wskazał, iż wydane ono zostało na gruncie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98. Jak w związku z tym wyjaśnił sąd I instancji, uchwała ta została przyjęta na gruncie odmiennych uwarunkowań instytucjonalno-prawnych, co nie pozostaje bez znaczenia dla oceny zawartego w niej poglądu, jakoby organ właściwy do ustalenia należnej opłaty uprawniony był do oceny, kto ponosi winę za brak wymaganej decyzji określającej warunki korzystania za środowiska. W obowiązującym wówczas stanie prawnym tożsamy organ - wojewoda - był właściwy zarówno do wydawania wymaganej decyzji (ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza), jak i do wymierzania sankcji administracyjnej (podwyższonej opłaty) z tytułu braku wymaganej decyzji.
Niezależnie zatem od braku konkretnych podstaw materialnoprawnych dla odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej za okres korzystania ze środowiska bez wymaganej decyzji, organ administracji był funkcjonalnie przygotowany do oceny, czy brak decyzji wynika z jego zaniedbania, czy też z winy strony.
Zgodnie natomiast z obecnymi uwarunkowaniami instytucjonalno-prawnymi, w rozpatrywanej sprawie organem wydającym decyzję uprawniającą do korzystania ze środowiska (pozwolenie zintegrowane) jest starosta. Z kolei organem właściwym do orzekania w przedmiocie należnych opłat jest marszałek województwa. Zważywszy, iż decyzja wydawana jest w oparciu o właściwie przygotowaną dokumentację, istotne znaczenie ma ocena, czy złożona dokumentacja jest pełna oraz czy została prawidłowo sporządzona. Rzutuje to z kolei na ocenę, czy ewentualna zwłoka w wydaniu żądanej decyzji jest następstwem przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., a więc czy wynika z winy organu, czy też winy takiej organowi nie można przypisać, gdyż zwłoka wynika z winy strony (art. 35 § 5 k.p.a.).
Ocena powyższych okoliczności wykraczała poza zakres kompetencji organu właściwego do ustalenia należnych opłat na podstawie art. 288 w zw. z art. 292 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Tym samym brak było podstaw do uznania za słuszne stanowiska skarżącej Spółki, iż organy orzekające w sprawie winny wyjaśnić "przyczyny przewlekłości w postępowaniu starosty", które w jej ocenie uniemożliwiły wcześniejsze uzyskanie pozwolenia zintegrowanego. Sąd podkreślił przy tym, iż w jego ocenie, kwestie te nie stanowią zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.
Zdaniem sądu i instancji, prowadzenie we wskazanym zakresie postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przez organ administracji publicznej byłoby niedopuszczalne z uwagi na obowiązującą zasadę praworządności działania organów administracji (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.) w sytuacji, gdy przepisy stanowiące podstawę ponoszenia opłat podwyższonych oraz ustalania należnych, nieuiszczonych opłat (art. 288 i 276 w zw. z art. 292 ustawy) bezsprzecznie nie wiążą obowiązku ich poniesienia z elementem winy. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów – akt sprawy w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego na okoliczność "uprawdopodobnienia, że Spółka nie ponosi odpowiedzialności za brak pozwolenia zintegrowanego – do dnia 16 maja 2007 r.".
W skardze kasacyjnej pełnomocnik "[...]" Spółki Jawnej zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 276 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska polegające na wadliwym przyjęciu, że "[...]" F. K. Spółka Jawna winien jest ponieść opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska albowiem w pierwszym półroczu 2006 roku korzystał z niego bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, mimo iż to opieszałość organu spowodowała, że Spółka mimo swojego wniosku z dnia 3 marca 2006 r. owo pozwolenie zintegrowane uzyskała dopiero w dniu [...] maja 2007 r. (znak sprawy u Starosty Powiatu Makowskiego: [...]).
Ponadto, że nie zostało ustalone, czy wydana była wcześniej ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie poprzedniego pozwolenia "[...]" Sp. Jawna, jak również, że w sprawie zakończonej decyzją SKO nie wyjaśniono owej przewlekłości w postępowaniu Starosty, który miał wydać dla Spółki ww. pozwolenie zintegrowane, a zatem nie wyjaśniono w tej sprawie zagadnienia wstępnego, które się pojawiło.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik "[...]" Spółka Jawna wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, bądź zmianę ww. orzeczenia i uwzględnienie skargi w całej rozciągłości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga ich prawidłowego określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie, w skardze kasacyjnej postawiony został wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że ustalenia faktyczne przyjęte przez organ administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji wiążą także Naczelny Sąd Administracyjny, a rozważania muszą zostać ograniczone do oceny zasadności zarzutu błędnej wykładni normy prawnej zawartej w art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.)
Zgodnie z art. 276 ust. 1 wskazanej ustawy, podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska.
Sformułowanie tego przepisu jest kategoryczne i w ocenie Sądu nie daje żadnych możliwości wartościowania przyczyn, z powodu których strona korzystała ze środowiska bez zezwolenia. Dyspozycja zawarta w treści przepisu jest jednoznaczna i przewiduje, że każdy przypadek korzystania ze środowiska bez pozwolenia, pociąga za sobą konieczność poniesienia podwyższonej opłaty. Za takim rozumieniem treści przepisu przemawia użycie przez ustawodawcę sformułowania "ponosi opłatę".
Takie sformułowanie oznacza, że organ administracji nie ma żadnej możliwości odstąpienia od naliczenia podwyższonej opłaty, niezależnie od przyczyn i stopnia zawinienia strony w nieuzyskaniu pozwolenia na korzystanie ze środowiska. Zatem w postępowaniu administracyjnym o poniesienie podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska bez pozwolenia nie ma potrzeby dokonywania ustaleń co do przyczyn nieposiadania pozwolenia, a tym samym także badania, czy stronie można przypisać winę za taki stan rzeczy. Trafnie tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że okoliczności te są w tej sprawie bez znaczenia, nie było to bowiem zagadnienie wstępne w sprawie, której przedmiotem jest podwyższona opłata, gdyż w postępowaniu tym bada się tylko, czy korzystanie ze środowiska odbywa się za zezwoleniem czy też bez zezwolenia.
W rozpatrywanej sprawie podwyższona opłata została wymierzona stronie skarżącej za pierwsze półrocze 2006 r. Z wiążących Naczelny Sąd Administracyjny ustaleń faktycznych wynika, że posiadane przez "[...]’ F. K. Spółka Jawna pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza wygasło 31 grudnia 2005 r. (okoliczność ta nie była kwestionowana ani w postępowaniu przed organami administracji, ani przed Sądem I instancji), a Strona uzyskała pozwolenie zintegrowane dopiero [...] maja 2007 r., przy czym wniosek o wydanie pozwolenia został złożony dopiero 3 marca 2006 r. Organy orzekające w sprawie prawidłowo zatem uznały, że "[...]" F. K. Spółka jawna na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska winna ponieść podwyższoną opłatę za korzystanie ze środowiska w I półroczu 2006 r. bez wymaganego pozwolenia. Stanowisko takie wyraził już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 września 2010 r. w sprawie II OSK 1401/09 ze skargi Spółki (CBOiS). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie pogląd ten w pełni podziela.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.