Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni [...] w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu w sprawie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Marszałek Województwa Mazowieckiego, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), wymierzył skarżącej opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza za II kwartał 2005 r. w kwocie 36.226,41 zł
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i umorzyło postępowanie organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że stosownie do art. 281 ust. 1 Prawa ochrony środowiska zastosowanie w sprawie mają przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), w tym jej art. 70 zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem pięciu lat licząc od końca roku kalendarzowego w którym upłynął termin płatności podatku. Wobec tego, że opłata za korzystanie ze środowiska za II kwartał 2005 roku powinna być stosownie do art. 285 ust. 2 Prawa ochrony środowiska wniesiona do końca lipca 2005 roku, to uległa ona przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2010 r.
Następnie w wyniku wszczętego z urzędu postępowania nadzwyczajnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., wskazując na przepisy art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Po rozpoznaniu złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ ten, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej stwierdzającej nieważność. Jak wynika z uzasadnień tych rozstrzygnięć za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ uznał niezastosowanie w sprawie części przepisu art. 70 Ordynacji podatkowej tj. jego § 6 pkt 2 i § 7 pkt 2. Ten pierwszy stanowi, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania, drugi natomiast, że bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności.
Przyjmując w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., że stosownie do art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej doszło do przedawnienia opłaty za korzystanie ze środowiska z dniem 31 grudnia 2010 roku nie uwzględniono, że w czasie biegu tego terminu wcześniejsze decyzje dotyczące tej opłaty były dwukrotnie przedmiotem skarg do sądu administracyjnego. Po odliczeniu czasu przez który sprawa pozostawała w sądzie administracyjnym, w sprawach o sygnaturach IV SA/Wa 310/10 i IV SA/Wa 1988/08, opłata za korzystanie ze środowiska nie uległa przedawnieniu. Przedawnienie nastąpi dopiero w styczniu 2013 roku.
W skardze na ostateczną decyzję Kolegium w przedmiocie stwierdzenia nieważności skarżąca, zarzucając naruszenie art.70 § 1 i § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także przepisów Prawa ochrony środowiska wywodziła, że organ nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] lipca 2011 r. Ustalał bowiem nowy stan faktyczny sprawy w zakresie biegu terminu przedawnienia, co w postępowaniu nadzwyczajnym przy ocenie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest dopuszczalne. Podnosiła, że art. 70 § 1 w zw. z § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej nie stanowił podstawy prawnej kwestionowanego rozstrzygnięcia, stąd jego ocena w kategoriach rażącego naruszenia prawa nie mogła powodować stwierdzenia nieważności. Ponadto w uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentację kwestionującą zasadność i prawidłowość wymierzenia skarżącej opłaty za korzystanie ze środowiska za II kwartał 2005 roku.
Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ prawidłowo ocenił przesłankę rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji własnej z dnia [...] lipca 2011 r. Wskazując na treść artykułu 70 § 1 – 7 Ordynacji podatkowej Sąd I instancji stwierdził, że obowiązkiem organu w postępowaniu zwykłym było właściwe zastosowanie tego przepisu w pełnym jego brzmieniu. Wprawdzie zasadą wynikająca z treści tego przepisu jest przedawnienie zobowiązania podatkowego z upływem pięciu lat od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, jednak, aby można było uznać, iż do przedawnienia doszło organ ma obowiązek sprawdzić, kiedy ten termin rzeczywiście rozpoczął swój bieg. Wydając decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. Kolegium nie poczyniło w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, mimo że to jego decyzje dotyczące opłaty wymierzanej skarżącej za wprowadzanie pyłów lub gazów do powietrza za II kwartał 2005r. były dwukrotnie zaskarżane do sądu administracyjnego.
Na skutek wniesionych skarg nie mógł zgodnie z art. 70 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej biec termin przedawnienia. Powyższe, w ocenie Sądu I instancji, dawało organowi podstawę do uznania, że decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi, które dotyczyły zasadności i prawidłowości wymierzenia skarżącej opłaty za korzystanie ze środowiska Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym nie rozstrzygała merytorycznie sprawy administracyjnej w przedmiocie wymierzenia opłaty. Wobec wyeliminowania ostatecznej w tym przedmiocie decyzji organu odwoławczego wniesione przez skarżącą odwołanie od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r. będzie musiało być ponownie rozpoznane przez Kolegium z uwzględnieniem zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniach wyroków wydanych w sprawach o sygnaturach IV SA/Wa 310/10 i IV SA/Wa 1988/08.
W skardze kasacyjnej Spółdzielnia [...] w G., zaskarżając w całości wyrok Sądu I instancji wniosła o jego uchylenie i "wobec oczywistego naruszenia prawa materialnego" o rozpoznanie skargi. Skarżąca wskazała następujące podstawy skargi kasacyjnej:
"1. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 247 § 2 w zw. z art. 70 § 1 i art. 210 § 1, art. 248 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) w zw. z art. 281 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w okolicznościach prawnych o których stanowi uzasadnienie wyroku WSA że wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 70 § 1 ord., mimo nawet tego, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 2 ord. pod.
2. Naruszenie przepisów postępowania: art. 1 § 1 i § 2 ustawy w związku z art. 151 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270)."
W uzasadnieniu argumentowano: "Zaskarżony wyrok WSA nie odpowiada prawu. W trakcie sprawy zaistniało przedawnienie. Sąd w uzasadnieniu opisuje sytuację faktyczną zaistniałego przedawnienia z miesiącem styczniem 2013 roku i powołuje podstawy prawne a także sposób liczenia przedawnienia – nie odnosząc się jednak merytorycznie do tych okoliczności, mimo że powinien to uwzględnić z urzędu ze względu na przepisy procedury i prawa materialnego ordynacji podatkowej. W tych okolicznościach doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowego i naruszenia przepisów prawa materialnego. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji wobec oczywistości okoliczności faktycznych tej sprawy – jest bezprzedmiotową."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika ze sposobu sformułowania podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia, naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów skarżąca upatruje w tym, że wyrokując w sprawie Sąd I instancji nie uwzględnił, iż w styczniu 2013 roku doszło do przedawnienia płatności opłaty za korzystanie ze środowiska wymierzonej decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r. Stanowisko skarżącej w tym przedmiocie jest nie tylko niezasadnie, ale co więcej, jego uwzględnienie właśnie prowadziłoby do naruszenia powołanych w zarzucie drugim przepisów ustrojowych. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego nie jest bowiem rozstrzyganie spraw administracyjnych, lecz rozpoznawanie spraw sądowoadministracyjnych, o których mowa w art. 1 p.p.s.a. Sądy administracyjne nie są kolejną instancją odwoławczą od rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Z art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że rolą sądownictwa administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej obejmująca rozpoznawanie skarg na określone akty i czynności sprawowana pod względem zgodności z prawem.
Stąd tak często w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego jej załatwienia i nie zastępuje organów w ich roli administratora. Nadzór judykacyjny sprawowany przez sądownictwo administracyjne wobec określonych ustawowo form działania administracji publicznej powoduje, że kontrola zgodności z prawem aktów i czynności organów nie może odbywać się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w momencie wyrokowania, lecz w chwili załatwiania sprawy przez organ. Ta podstawowa zasada sprawowania sądowej kontroli legalności aktu administracji musiała być w rozpoznawanej sprawie zachowana. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie był zatem władny do uwzględnienia faktu przedawnienia opłaty, co więcej, również organ stwierdzając nieważność decyzji własnej z dnia [...] lipca 2011 r. musiał swoje ustalenia i ocenę przesłanki rażącego naruszenia prawa odnosić do momentu wydania kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji zgodnie ze specyfiką tego postępowania uregulowanego w przepisach art. 156 – 159 kpa.
W konsekwencji i z tych przyczyn Sąd I instancji nie naruszył również wskazanych w zarzucie pierwszym skargi kasacyjnej przepisów prawa. Ich naruszenie skarżąca także uzasadniała chybioną argumentacją dotyczącą nieuwzględnienia zaistniałego w toku postępowania sądowoadministracyjnego przedawnienia. Dodatkowo zauważyć należy, że przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy sądowoadministracyjnej była kontrola pod względem zgodności z prawem decyzji organu wydanej na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 158 § 1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Sąd podzielił stanowisko organu, że wydając decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska z powodu ich przedawnienia doszło do rażącego naruszenia prawa tj. art. 70 § 1-7 Ordynacji podatkowej poprzez nieuwzględnienie całej treści tego przepisu. Przepis ten znajdował zastosowanie w sprawie z racji zawartego w art. 281 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wyraźnego odesłania do ustawy - Ordynacja podatkowa ograniczonego jednak wyłącznie do jej przepisów działu III. Powołane w zarzucie pierwszym skargi kasacyjnej przepisy art. 210 § 1, 247 § 2 i 248 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej regulują wymogi decyzji w sprawach podatkowych oraz przesłanki i tryb stwierdzania nieważności decyzji wydanej w postępowaniu podatkowym i należą do działu IV tej ustawy. Przepisy tego działu nie były natomiast stosowane przez organ. Powiązanie ich w powołanej podstawie skargi kasacyjnej z art. 281 ust. 1 Prawa ochrony środowiska było zatem nietrafne.
Podkreślenia wymaga w okolicznościach niniejszej sprawy, że z uwagi na konieczność jej rozpoznania wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej (por. art. 183 § 1 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości oceny stanowiska Sądu I instancji, co do prawidłowości zastosowania przez organ w zaskarżonej decyzji art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 70 § 6 pkt 2 i § 7 pkt 2 Ordynacji podatkowej w odniesieniu do kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2011 r.
Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 § 1 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.