Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.S. (dalej: skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 20 października 2017 r. Burmistrz Bystrzycy Kłodzkiej zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch barakowozów przeznaczonych do tymczasowego zamieszkania, szopy drewnianej z przeznaczeniem gospodarczym, toalety tymczasowej ekologicznej wraz z infrastrukturą techniczną w [...] na działce nr [...]/4, gmina [...].
Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ wskazał, że realizacja inwestycji naruszy zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 4 Wojewody Dolnośląskiego z 20 lutego 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Góry Bystrzyckie i Orlickie (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2008 r. nr 53 poz. 715 ze zm. – dalej: rozporządzenie nr 4), stanowiący, że na obszarze chronionym zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Planowana inwestycja znajduje się w całości w pasie 100 m od potoku Dzika Orlica, płynącego wzdłuż zachodniej granicy działki. Planowane obiekty nie są urządzeniami wodnymi, ponadto obiekty o funkcji mieszkalnej, nie mogą być zaliczone w poczet obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
W aktualnie obowiązującym studium teren inwestycji znajduje się w granicach gruntów rolnych z wykluczeniem zabudowy, a więc i tak nie ma przesłanek do zastosowania odstępstwa. Planowana inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, a także realizacji inwestycji celu publicznego, w związku z czym nie zachodzi żadne z odstępstw wymienionych w art. 24 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 142 ze zm. – dalej: u.o.p.).
Skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący.
Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że błędny jest pogląd skarżącego, zgodnie z którym interpretacja przepisów rozporządzenia nr 4 powinna zostać przeprowadzona z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jego uchwalenia. Organy administracji są zobowiązane orzekać w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania rozstrzygnięcia.
Ponadto Sąd I instancji podzielił ustalenia organu, zgodnie z którymi projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz zdjęcia i mapy wskazują, że teren inwestycji na działce nr [...]/4, ograniczony nieprzekraczalną linią zabudowy, znajduje się w całości w pasie 100 m od potoku Dzika Orlica, płynącego wzdłuż zachodniej granicy przedmiotowej działki. Zgodnie z art. 5 pkt 16a u.o.p., przez rzekę należy rozumieć każdy ciek naturalny w rozumieniu art. 16 pkt 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 – dalej: Prawo wodne). Przez cieki naturalne rozumie się więc rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Oznacza to, że organ prawidłowo uznał, że potok Dzika Orlica, znajdujący się w sąsiedztwie przedmiotowej działki, stanowi rzekę.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, tj. art.7 k.p.a., art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art 133 § 1 i 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Polegało to na braku rozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skargi
Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a.
W ocenie skarżącego, powyższe zarzuty samodzielnie uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku, jednak z ostrożności procesowej skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 5 pkt 16a u.o.p. (w brzmieniu obecnie obowiązującym w związku z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 4 oraz w związku z art. 2 Konstytucji RP i w związku z art. 145 § 1 ppkt 1a) p.p.s.a. Polegało to na braku uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organów obu instancji, pomimo, że decyzje te "naruszają wymienione na wstępie niniejszego zarzutu normy prawa materialnego".
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, nie można podzielić zarzutów skarżącego podnoszących naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Sprowadzają się one w istocie do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. i art. 11 k.p.a. W ocenie skarżącego, brak wyraźnego odniesienia się do tych zarzutów przez Sąd I instancji stanowi samoistną podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na dowód czego przedstawia obszerną analizę orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela poglądy wyrażone w tych orzeczeniach, natomiast zostały one powołane w oderwaniu od konkretnej sprawy. Ponadto skarżący nie wskazał w żaden sposób, w jaki sposób odniesienie się do tych zarzutów mogłoby wpłynąć na wynik tej konkretnej sprawy.
Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd I instancji orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że naruszenia tego przepisu można przypisać Sądowi, gdy wydane orzeczenie oparte zostanie na własnych ustaleniach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tej sprawie nie miało miejsca. Z kolei norma z art. 134 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Ponadto, w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Niezależnie od wskazanych błędów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, wskazać należy, że przedmiotowe zarzuty skarżący sformułował w skardze w sposób następujący:
- a) naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. na skutek braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów skarżącego (w tym przedstawionych w piśmie z 9 grudnia 2017r. - które musi być traktowane jako uzupełnienie zażalenia) i pominięcie zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.;
- b) naruszenie art. 11 k.p.a. przez brak zrealizowania przez organ odwoławczy zasady przekonywania i pominięcie części z zarzutów zażalenia.
Wskazane zarzuty sprowadzają się więc do pominięcia przez organ odwoławczy zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Kwestię zastosowania tych przepisów przez organy w sposób jednoznaczny rozstrzygnął Sąd I instancji. Jednocześnie Sąd I instancji wyraźnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, jakie zarzuty podnosił skarżący w skardze. Nie można w tej sytuacji uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji rozstrzygnął istotę sprawę, w tym odniósł się do zasadniczych zarzutów podnoszonych przez skarżących. Nie można uznać, że brak wyraźnego wskazania, że dane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, stanowi naruszenie powołanych wyżej przepisów, jeżeli z uzasadnienia w sposób niebudzący wątpliwości wynikają motywy rozstrzygnięcia Sądu I instancji.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał również drugi zarzut kasacyjny. Zarzut ten został również błędne sformułowany, ponieważ powołano w nim zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania, bez wyraźnego rozróżnienia, które z powołanych norm należą do danej kategorii. Zarzut ten sprowadza się przy tym do stwierdzenia, że dokonując wykładni § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 4 Sąd I instancji powinien uwzględnić stan prawny z daty jego uchwalenia. Prowadziłoby to do pominięcia aktualnego brzmienia art. 5 pkt 16a u.o.p. odsyłającego do definicji rzeki z ustawy Prawo wodne z 2017 r. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy są zobowiązane orzekać uwzględniając stan prawny z daty wydania decyzji, co wynika wprost z art. 6 k.p.a., jak i przede wszystkim art. 7 Konstytucji RP. Z tego powodu nie można uznać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 2 Konstytucji RP. W szczególności nie doszło do naruszenia zasady lex retro non agit, ponieważ zasada ta oznacza zakaz stosowania przepisów obecnie obowiązujących do zdarzeń z okresu, w którym przepisy te nie obowiązywały. Natomiast w tej sprawie Sąd I instancji trafnie ocenił, że organy były zobowiązane zastosować przepisy obecnie obowiązujące (w tym definicję cieku wodnego z Prawa wodnego z 2017 r.) do mającego obecnie miejsce zdarzenia, jakim jest realizacja przedmiotowej inwestycji. Stąd też brak było podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., błędnie powołanego w skardze kasacyjnej jako art. 145 § 1 ppkt 1a) p.p.s.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.