Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę P. S. na uchwałę Rady Powiatu Gorzowskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie zmiany uchwały Rady Powiatu Gorzowskiego z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że do skargi na uchwałę Rady Powiatu, wnoszoną na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) ma zastosowanie art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna bieg sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. W tej sprawie skarżący skierował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 17 lipca 2012 r. (data stempla pocztowego), a zatem od tego dnia rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin do złożenia skargi, który upłynął z dniem 17 września 2012 r. Niezłożenie skargi w tym terminie powoduje, że skarga na uchwałę podlega odrzuceniu. Na zmianę rozstrzygnięcia nie wypływa okoliczność, że odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego została doręczona skarżącemu dopiero w dniu 5 października 2012 r., albowiem nastąpiło to już po upływie wskazanego sześćdziesięciodniowego terminu.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:
- 1) art. 87 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. w związku z art. 53 § 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów, mimo że regulują one kwestię terminu do załatwienia przez organ powiatu sprawy ze skarg wynikających z art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz kwestię terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego;
- 2) art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego niezastosowanie mimo, że przepis ten w sprawach ze skargi wynikającej z art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w sposób jasny wyłącza stosowanie art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., a więc także stosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a.;
- 3) art. 53 § 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 4, 4a i 5 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. nie dotyczy skarg na uchwały Rady Powiatu, które zaliczają się do aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.
- 4) art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 53 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię przepisu, a w szczególności pojęcia "bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia", które powinno być rozumiane jako doręczenie przez organ powiatu odmownej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, po której skarżący ma trzydzieści dni od udzielenia odpowiedzi na złożenie skargi, co wynika z art. 53 § 1 P.p.s.a., nawet jeśli odpowiedź organu została doręczona po terminie sześćdziesięciu dni od wezwania do usunięcia naruszenia, zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.
Zdaniem skarżącego nie ma żadnych wątpliwości, że to art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. regulują kwestię terminu do załatwienia przez organ powiatu sprawy ze skargi wynikającej z art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a zatem kwestię terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia. Skarżący wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego w dniu 17 lipca 2012 r. Pismem z dnia 2 sierpnia 2012 r. Rada Powiatu Gorzowskiego poinformowała skarżącego, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. o przesunięciu na dzień 25 września 2012 r. terminu rozstrzygnięcia sprawy z wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Po doręczeniu odpowiedzi na wezwanie w dniu 5 października 2012 r. skarżący miał trzydzieści dni na wniesienie skargi i w tym terminie skarga ta została wniesiona. Tym samym nie było podstaw do jej odrzucenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia do właściwego organu, który zaskarżoną uchwałę wydał. Do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ma zastosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a., mimo, że wyłączono stosowanie art. 52 § 4 tej ustawy. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 P.p.s.a. i wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, mają taki sam charakter prawny i służą temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu.
Z tego względu nie ma podstaw do wyłączenia stosowania art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadku wnoszenia skargi na uchwałę organu powiatu. Wyłączenie w art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym dotyczy jedynie stosowania art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., a więc wyłączenia wezwania, o którym mowa w tych przepisach, co oznacza, że wniesienie skargi na uchwałę rady powiatu jest przypadkiem, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a.
Nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, że z art. 87 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, iż to przepisy art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a. decydują o terminie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Analiza art. 87 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 35 K.p.a. nie daje podstaw do wnioskowania, że po stronie organu powstaje uprawnienie do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania oraz że tego rodzaju uprawnienie organu powiatu jest przeszkodą do wniesienia skargi przed załatwieniem wezwania przez organ powiatu.
Należy bowiem zwrócić uwagę, że art. 35 K.p.a. dotyczy nie tylko spraw skomplikowanych, ale także prostych. Nie sposób więc przyjąć, bez względu na to jaki akt i jakiego organu jest zaskarżany, iż z przepisu art. 87 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 35 K.p.a. wynika jednolity termin do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenie wynoszący dwa miesiące albo wprost przeciwnie, że termin do wniesienia skargi zależy od stopnia skomplikowania sprawy oraz czynności podejmowanych przez radę powiatu na podstawie art. 36 § 1 K.p.a.
Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę organu powiatu jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co należy rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenie prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Takie stanowisko odnośnie sposobu liczenia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostało przyjęte i przekonywująco uzasadnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r., z. 3, poz. 60). Z uwagi na to, że uregulowanie zawarte w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest praktycznie tożsame z uregulowaniem w art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma podstaw do odstąpienia od zaprezentowanej powyżej wykładni art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 53 § 2 P.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu 17 lipca 2012 r. wezwał Radę Powiatu Gorzowskiego do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie postawienia w stan likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Z tym dniem rozpoczął bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi na uchwałę z dnia [...] czerwca 2011 r. i upływał z dniem 17 września 2012 r. W tym terminie Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, ponieważ uchwała Rady Powiatu Gorzowskiego nieuwzględniająca wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została podjęta w dniu 25 września 2012 r. i doręczona skarżącym dopiero w dniu 5 października 2012 r. Oznacza to, że z dniem 17 września 2012 r. upłynął termin do wniesienia skargi na uchwałę z dnia [...] czerwca 2011 r. Bezspornym jest, że skarga została wniesiona po tym terminie (po upływie sześćdziesięciu dni od wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia) pismem z dnia 24 października 2012 r. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę jako wniesioną z uchybieniem terminu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.