Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1540/11 oddalił skargę J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z [...] 2011 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] 2011 r.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] 2011 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] 2011 r.) o odmowie wszczęcia na wniosek J. B. postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] 2008 r. znak [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy:
Pismem z 24 lutego 2011 r. J. B. zwrócił się do GINB o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] 2008 r. podnosząc, że orzeczenie to jest dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Kwestionowanym postanowieniem Wojewoda [...] na podstawie art. 264 § 1 i 2 kpa odmówił ustalenia i przyznania J. B. zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez niego przy sporządzaniu wystąpień w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] 2008 r. znak [...], w wysokości 50 zł za środki zaskarżenia i 10 zł za pozostałe pisma.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po zapoznaniu się z treścią wniosku J. B., postanowieniem z [...] 2011 r. na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] 2008 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] 2011 r. utrzymał w mocy postanowienia z [...] 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, na które nie służy zażalenie, jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych.
Powyższe wynika wprost z art. 126 kpa, który wskazuje, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 156-159 kpa. GINB podniósł, że orzekając w niniejszej sprawie był związany oceną prawną wyrażoną przez NSA w wyroku z 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1499/09 (dalej wyrok II OSK 1499/09). Z oceny tej wynika, że kwestionowane w sprawie postanowienie Wojewody [...] ma charakter niezaskarżalny, nie ustala osoby zobowiązanej i w związku z art. 264 § 2 kpa nie służyło na nie zażalenie. Biorąc pod uwagę powyższe unormowania i wiążące w sprawie wskazania Sądu, GINB stwierdził, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie z uwagi na charakter aktu, którego dotyczy wniosek J. B. Wniosek ten skierowano do takiej formy działania, do której nie ma zastosowania instytucja nieważności. GINB uznał, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego było zasadne i podtrzymał swe postanowienie z [...] 2011 r. W stosunku do postanowień, na które nie służy zażalenie, brak jest możliwości wszczynania postępowania również z urzędu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z [...] 2011 r. J. B. wniósł o jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 77 Konstytucji RP i art. 126 kpa.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że "musi istnieć procedura umożliwiająca naprawienie szkody wyrządzonej przez Wojewodę [...], a polegającej wydaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie nie należącej do jego właściwości." Powołał przy tym art. 415 kc i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Przywołując art. 126 kpa wywiódł, że na postanowienie co do kosztów co do zasady przysługuje zażalenie, ale służy ono wyłącznie osobie zobowiązanej. W niniejszej sprawie takiej osoby nie było, a to oznacza, że postępowanie nieważnościowe dotyczące tego orzeczenia może być prowadzone, ale tylko z urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa).
Sąd podkreślił, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 kpa (tj. wszczęcia postępowania). Wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Przed wszczęciem postępowania (w postępowaniu wstępnym) organ przeprowadza analizę dopuszczalności podjęcia postępowania, która może zakończyć się postanowieniem o odmowie wszczęcia. Organ bada na tym etapie m. in. to, czy zakwestionowane postanowienie jest tego rodzaju, że można do niego zastosować art. 156 i nast. kpa. Odmowa wszczęcia postępowania postanowieniem przewidzianym w art. 61a kpa może nastąpić m.in. wówczas, gdy organ stwierdzi, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy aktu administracyjnego, do którego instytucja nieważności nie ma zastosowania.
Tego rodzaju przeszkoda natury przedmiotowej wystąpiła w niniejszej sprawie. Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności dotyczył postanowienia, a zgodnie z art. 126 kpa do postanowień stosuje się odpowiednio art. 105, 107 § 2-5 i art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 i art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z unormowania tego wynika, że przepisy regulujące stwierdzenie nieważności decyzji mają zastosowanie do postanowień, ale wyłącznie do tych, od których przysługuje zażalenie, oraz do określonych w art. 134 kpa. Wniosek skarżącego nie dotyczył postanowienia wydanego na podstawie art. 134 kpa, a odnosił się do aktu wydanego w oparciu o art. 264 kpa w przedmiocie kosztów postępowania. W tej sytuacji GINB zobligowany był ustalić charakter zaskarżonego postanowienia i zbadać, czy może być ono weryfikowane w postępowaniu nieważnościowym (wobec treści art. 126).
Takie postępowanie - we wstępnej jego fazie - organ przeprowadził. W jego wyniku organ prawidłowo przyjął, że badając możliwość kontroli postanowienia z [...] 2008 r. Wojewody [...] w trybie stwierdzenia nieważności obowiązany jest uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w sprawie dotyczącej tego postanowienia przez NSA w wyroku z 28 września 2010 r., II OSK 1499/09. W wyroku tym Sąd kasacyjny (uchylając wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na postanowienie GINB, którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] 2008 r.) wskazał, że "Zgodnie z treścią art. 264 § 2 kpa na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Oczywistym jest, że skoro nie została określona osoba zobowiązana do ponoszenia kosztów postępowania to brak też było osoby uprawnionej do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie kosztów, co jest konsekwencją ograniczenia możliwości złożenia zażalenia tylko do przypadków określonych w ustawie." Na powyższe zasadnie zwrócił uwagę GINB orzekając w niniejszej sprawie.
Zasadnie na tej podstawie wywiódł, że wniosek skarżącego odnosi się do postanowienia niezaskarżalnego. Postanowieniem tym organ odmówił ustalenia i przyznania kosztów postępowania, a więc nie wskazał osoby zobowiązanej. To oznacza, że od tego orzeczenia nie służył środek zaskarżenia na podstawie art. 264 § 2 kpa. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, zasadnie organ stwierdził, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności nie może skutkować uruchomieniem postępowania nieważnościowego. Uruchomienie takiego postępowania, z uwagi na charakter kwestionowanego orzeczenia, jest niemożliwe tak z wniosku, jak i z urzędu.
Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi są nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się, by zachowanie organu w sprawie stanowiło o naruszeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. GINB orzekając w niniejszej sprawie i będąc zobligowany do działania na podstawie obowiązujących przepisów (stosownie do art. 6 kpa), winien był zbadać, czy jest możliwe wszczęcie na wniosek skarżącego postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] 2008 r. Stwierdzając występowanie w sprawie przeszkody natury przedmiotowej, musiał zachować się stosownie do treści art. 61a § 1 kpa.
Sąd nie stwierdził, by takie działanie organu stanowiło o naruszeniu ww. przepisu Konstytucji RP. Sąd nie stwierdził, by GINB naruszył w sprawie art. 126 kpa. Stanowisko skarżącego przedstawione w tym zakresie opiera się na niepełnym brzmieniu art. 264 § 2 kpa i nie zasługuje na akceptację. Sąd - w kontekście treści skargi - zauważył, że postanowienie przewidziane w art. 264 kpa jest zaskarżalne, ale tylko wówczas, gdy ustala "osobę zobowiązaną". Przedmiotem wniosku skarżącego było postanowienie innego rodzaju, tj. odmawiające ustalenia i przyznania zwrotu kosztów postępowania. Skoro tak, to orzeczenie to nie mogło być w ogóle zaskarżone, bo nie było podmiotu, któremu takie uprawnienie by służyło.
Tym samym postanowienie Wojewody [...], w świetle przepisów Kodeksu, nie mogło być poddane ani kontroli instancyjnej w postępowaniu zwykłym, ani weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym, w tym w trybie stwierdzenia nieważności.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. B., reprezentowany przez adwokata Z. P., zarzucił naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 151 ppsa wskutek tego, że Sąd rozstrzygając w granicach sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, niezasadnie uznał za organem, że wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego złożyła osoba nieuprawniona i że dotyczy on niezaskarżalnego w trybie zwykłym (zażaleniowym) postanowienia Wojewody [...] w przedmiocie ustalenia i przyznania zwrotu kosztów strony, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało oddaleniem skargi w trybie art. 151, gdy prawidłowo Sąd winien uwzględnić skargę w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów pełnomocnika według norm przepisanych i zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący podniósł, że w sprawie pominięto istotne okoliczności faktyczne, a mianowicie, że postanowienie Wojewody [...] zostało wydane na wniosek skarżącego, a nie z urzędu. Zdaniem skarżącego od takiego postanowienia będzie przysługiwał środek odwoławczy. Skarżący wniósł o zwrot kosztów poniesionych w związku z udziałem w rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Nietrafny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa wskazanych w skardze kasacyjnej. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi o braku związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 151 ppsa stanowi podstawę dla sądu do oddalenia skargi w sytuacji, gdy sąd nie dostrzegł braku zgodności z prawem określonego aktu lub czynności.
Odmawiając trafności tak skonstruowanemu zarzutowi przede wszystkim stwierdzić należy, że badając treść zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu pod względem jego zgodności z prawem zasadnie Sąd I instancji odwołał się do poglądu wyrażonego w prawomocnym wyroku z 28 września 2010 r., II OSK 1499/09, wydanego w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie z [...] 2008 r. nr [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy ustalenia i przyznania zwrotu kosztów postępowania poniesionych przy sporządzaniu wystąpień w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] 2008 r. W wyroku II OSK 1499/09 Naczelny Sąd Administracyjny, powołując art. 264 § 2 kpa wskazał, że skoro w postanowieniu nie została określona osoba zobowiązana do ponoszenia kosztów postępowania, to brak było osoby uprawnionej do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie kosztów, co jest konsekwencją ograniczenia możliwości złożenia zażalenia tylko do przypadków określonych w ustawie. W takiej sytuacji organ winien wydać ostateczne postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia (art. 134 kpa).
Zgodnie z art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym Naczelny Sąd Administracyjny) i inne organy państwowe (w tym orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym), które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 ppsa polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z: 19.5.1999 r., IV SA 2543/98; 9.6.2006 r., I OSK 1268/05, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, LexisNexis 2012, s. 435, uw. 2; B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 477-477 uw. 3-5). Podmioty, o których mowa w art. 170 ppsa, bez wyjątku muszą przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2011 s. 576-577, nb 3). Związanie sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (wyrok NSA z 4.6.2009 r., I OSK 426/08, Lex nr 5661267). Związanie owo, dotyczy tak sądu, jak i organu administracji publicznej.
Skoro w prawomocnym wyroku II OSK 1499/09 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że postanowienie z [...] 2008 r. Wojewody [...] odmawiające ustalenia i przyznania J. B. zwrotu kosztów postępowania, w świetle art. 264 § 2 kpa jest postanowieniem niezaskarżalnym, to stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji w sprawie niniejszej przyjął, że postanowienie to nie może być podważone również w drodze postępowania o stwierdzenie nieważności tego aktu (art. 170 ppsa). Zakresem postępowania o stwierdzenie nieważności objęte są, na mocy art. 126 kpa, postanowienia, na które służy zażalenie.
W odniesieniu do argumentacji skarżącego przedstawionej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stwierdzić należy, że nie sposób upatrywać w powyższym rozwiązaniu naruszenia art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm., dalej EKPC), który statuuje prawo do złożenia skutecznego środka odwoławczego dla każdego, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. W istocie norma wywiedziona z art. 13 EKPC nie znajdowała w kontrolowanej sprawie zastosowania.
Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] 2008 r., którym Wojewoda [...] odmówił ustalenia i przyznania J. B. zwrotu kosztów poniesionych przy sporządzaniu wystąpień w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] 2008 r. Decyzją z [...] 2008 r. znak [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] 2008 r. znak [...], udzielającą W. i J. B. pozwolenia na rozbiórkę budynków gospodarczych na działce nr [...], położonej przy ul. [...]. To w tym postępowaniu strony skorzystały skutecznie z odwołania.
Ze stanowiącej realizację prawa do środka odwoławczego zasady dwuinstancyjności przyjętej w Kodeksie postępowania administracyjnego wynika prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej, chyba że przepisy kpa bądź ustaw szczególnych od zasady tej wprowadzają wyjątki (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012 s. 86-817 nb 2, 3). Zgodnie z art. 141 § 1 kpa na postanowienie wydane w toku postępowania służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jest to rozwiązanie procesowe odmienne niż w przypadku odwołania, które przysługuje od decyzji wydanych w I instancji, co znajduje uzasadnienie w odrębności przedmiotu rozstrzygnięcia decyzją, a innego postanowieniem (B. Adamiak – op. cit. s. 533 nb 1; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2008, s. 728-730, nb 1, 3). Ograniczenie prawa do wnoszenia zażalenia do niektórych tylko postanowień nie oznacza, że pozostałe postanowienia, są niezaskarżalne (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 374-375, uw. 3, s. 376, uw. 1). Jak podnosi się w piśmiennictwie, "postanowienie jest to (w zasadzie) orzeczenie, które dotyczy nie załatwienia sprawy, lecz samego postępowania w sprawie. Postanowienia przyczyniają się do osiągnięcia celu postępowania, ale nie są jego celem. (...) Gdybyśmy przyjęli, że od każdego postanowienia stronie przysługuje środek prawny, którego wniesienie wstrzymuje wykonanie postanowienia, postępowanie mogłoby być tylekroć przez stronę wstrzymane, ilekroć organ wydałby postanowienie w toku postępowania" (E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 244-245). W doktrynie trafnie wskazuje się, że prawo zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej przewidującej takie prawo; w żaden sposób nie można go domniemywać (G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 41-42).
W wyroku z 7.3.2005 r., P 803, OTK-A 2005/3/20, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 141 § 1 kpa, ograniczający prawo zażalenia jest zgodny z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 6 ust. 1 i art. 13 EKPC.
Ani 6 EKPC, ani art. 78 (zd.
- 2) Konstytucji RP, nie wprowadzają bezwzględnego wymogu dwuinstancyjności dla ochrony wolności i praw, gwarantowanych w tych aktach prawnych.
Wobec tego należy podzielić stanowisko organu i Sądu I instancji, że nie jest możliwe wszczęcie na wniosek skarżącego postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia, którym na podstawie art. 264 § 1 i 2 kpa odmówiono ustalenia i przyznania kosztów postępowania.
W powyższym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ppsa o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 204 ppsa oddalił wniosek o zwrot kosztów związanych z udziałem w rozprawie, mając na uwadze zasadę rezultatu.