Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2012 r., sygnatura akt IV SA/Wa 925/12, oddalił skargę M. K. na uchwałę Rady Gminy W. z [...] października 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżąca zaskarżyła wskazany plan miejscowy w części dotyczącej działek, których jest właścicielką, mianowicie działki nr [...] oraz działki nr [...]. Jak wynikało ze skargi skarżąca kwestionowała przeznaczenie w planie miejscowym wskazanych nieruchomości wyłącznie na usługi nieuciążliwe i wyłączenie na nich możliwości zabudowy mieszkaniowej. Twierdziła, że nie uzasadnia przyjętego w planie miejscowym przeznaczenia jej nieruchomości fakt, iż znajdują się one w bezpośrednim sąsiedztwie czynnego cmentarza. W szczególności – jak twierdziła - nie jest to uzasadnione treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Skarżąca wskazała przy tym, że wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na wskazanych działkach budynku mieszkalnego; Wójt Gminy W. decyzją z [...] maja 2011 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji, uzasadniając to sprzecznością z przepisami odrębnymi, właśnie § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lipca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji; natomiast WSA w Warszawie wyrokiem z 5 stycznia 2012 r., sygnatura akt IV SA/Wa 1501/11, w sprawie z jej skargi uchylił obie decyzje, gdyż uznał, że § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze nie może być podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Rada Gminy W. wniosła o oddalenie skargi wywodząc, że uzasadnieniem przeznaczenia w zaskarżonym planie działek stanowiących własność skarżącej na działalność usługową nieuciążliwą było to, że bezpośrednio przylegają one do działki, na której usytuowany jest cmentarz. Podniesiono też, że według poprzednio obowiązującego planu miejscowego, który utracił moc obowiązującą na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, na działkach stanowiących własność skarżącej obowiązywał zakaz zabudowy, natomiast zaskarżony plan miejscowy dopuszcza na tych nieruchomościach zabudowę, tyle że usługową.
Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd ten uznał, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, gdyż w wyniku uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego sytuacja prawna nieruchomości, będących własnością skarżącej, zmieniła się na korzyść. W szczególności Sąd pierwszej instancji wskazał, że według ustaleń poprzednio obowiązującego planu miejscowego na tych nieruchomościach wykluczona była jakakolwiek zabudowa, natomiast według ustaleń zaskarżonego planu miejscowego dopuszczalna jest zabudowa usługowa nieuciążliwa.
Sąd pierwszej instancji uzasadniając swój wyrok odniósł się także do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia prawa własności skarżącej i w tym zakresie stwierdził, że prawo własności może być ograniczone, gdyż przewidują to art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga na plan miejscowy podlega uwzględnieniu, jeżeli naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Skarga taka nie podlega jednak uwzględnieniu, jak dalej wywodził, jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie. Odnosząc to do rozpoznawanej sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Rada Gminy W. na mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów. W szczególności Sąd wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 powołanej ustawy w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazy zabudowy, zaś stosownie do art. 1 ust. 2 tej ustawy uwzględnia się nie tylko wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz potrzeby interesu publicznego, ale i wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Rada Gminy W. była zatem uprawniona do wprowadzenia ograniczeń w użytkowaniu terenów położonych wokół istniejącego cmentarza, poprzez ustanowienie tak zwanej strefy sanitarnej i ustalenia zasad zagospodarowania terenów położonych w tej strefie. Ustanawiając taką strefę i wprowadzając w związku z tym ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżącej Rada, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie naruszyła władztwa planistycznego.
Sąd pierwszej instancji odniósł się też do twierdzeń skarżącej dotyczących wyroku WSA w Warszawie z 5 stycznia 2012 r., stwierdzając, że ocena prawna wyrażona w nim nie wiąże w rozpoznawanej sprawie, jako, że został on wydany w innej sprawie.
W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
Przytaczając podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 32 Konstytucji RP i w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że powołane przepisy rozporządzenia pozwalają na ograniczenie prawa skarżącej do dysponowania i zagospodarowania jej nieruchomości; zdaniem skarżącej przepisy powołanego rozporządzenia nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia dotyczącego zabudowy,
- art. 4, art. 6 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe ich zastosowanie i uznanie, że organ administracji nie nadużył władztwa planistycznego w związku z nadmiernym i nieproporcjonalnym do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz usprawiedliwionych potrzeb publicznych ograniczeniem praw skarżącej do dysponowania i zagospodarowania jej nieruchomości,
- art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny.
Przytaczając podstawy kasacyjne związane z naruszeniem przepisów postępowania skarżąca zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na:
- błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i przyjęciu, że według ustaleń poprzedniego planu miejscowego działki nr [...] oraz nr [...] nie były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną,
- nieuwzględnieniu, że status działek sąsiednich w stosunku do nieruchomości skarżącej nie uległ zmianie po uchwaleniu zaskarżonej uchwały, a status nieruchomości skarżącej zmienił się na niekorzyść, gdyż zamiast przeznaczenia jej pod budownictwo siedliskowe i mieszkaniowe, przeznaczono ją pod zabudowę usługową nieuciążliwą,
- nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do nowych okoliczności i dowodów przedłożonych przez skarżącą w piśmie z 8 października 2012 r. oraz na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r.
Ponadto w ramach tej podstawy kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez oddalenie skargi w oparciu o błędne przyjęcie, że sytuacja prawna nieruchomości skarżącej uległa zmianie na korzyść,
- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w zw. z § 3 ust. 1 i § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez oddalenie skargi w oparciu o błędne przyjęcie, że w sprawie miało zastosowanie powołane rozporządzenie,
- art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie.
Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że w piśmie z 8 października 2012 r. skarżąca wskazała, iż jej nieruchomości do 2003 r. były przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Potwierdzać to miały, jak twierdziła, załączone do tego pisma dokumenty.
Ponadto uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca twierdziła, że rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze nie przewiduje ograniczeń w lokalizowaniu nowej zabudowy, tylko ograniczenia przy sytuowaniu nowych cmentarzy.
W oparciu o tak przytoczone i uzasadnione podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rada Gminy W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera sprzeczność. Z jednej strony Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, z drugiej rozważa, czy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej było zgodne z prawem. Sprzeczność ta nie prowadzi jednakże do uznania, że skarga kasacyjna jest zasadna, gdyż trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego zaskarżony plan miejscowy narusza interes prawny skarżącej, prawo własności do działek nr [...] oraz nr [...], ale naruszenie to jest zgodne z prawem.
Wadliwe jest natomiast stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadzające się do tezy, że skoro poprzednio obowiązujący plan miejscowy był mniej korzystny w stosunku do obecnie obowiązującego, to ten ostatni nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. W ocenie NSA naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez uchwałę w sprawie planu miejscowego jest niezależne od porównania obecnego stanu prawnego z dotychczasowym stanem prawnym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem, jeżeli ustalenia planu miejscowego ograniczają prawo własności nieruchomości, to naruszają to prawo niezależnie od tego, czy są korzystniejsze od poprzednio obowiązujących.
Rozważania zatem Sądu pierwszej instancji dotyczące tego czy zaskarżony plan miejscowy zmienił sytuację prawną nieruchomości, której skarżąca jest właścicielem, na korzyść w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego, są co do zasady wadliwe. Są one też błędne z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji przyjął jakoby istniała ciągłość (bezpośrednie następstwo) pomiędzy zaskarżoną uchwałą i poprzednio obowiązującym planem miejscowym. Z okoliczności sprawy wynika, że tak nie było, na co wskazuje chociażby to, że Wójt Gminy W. [...] maja 2011 r. wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działach, których dotyczy sprawa. Ponadto w odpowiedzi na skargę wskazuje się, że poprzednio obowiązujący plan miejscowy utracił moc prawną na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.), a więc 1 stycznia 2003 r., co też potwierdza skarżąca w skardze kasacyjnej.
Wskazane uchybienia nie mają jednakże, jak już zaznaczono, wpływu na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji mimo powyższych błędnych rozważań zajął się oceną tego czy naruszenie prawa własności nieruchomości skarżącej, wynikające z zaskarżonego planu miejscowego, jest prawnie zasadne, dochodząc do słusznego, w ocenie NSA, wniosku, iż w tym zakresie prawa nie naruszono. Tym samym nie mają prawnego znaczenia te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą ustalenia Sądu pierwszej instancji, że zaskarżony plan miejscowy jest korzystniejszy dla skarżącej niż poprzednio obowiązujący oraz wynikających z tego wniosków, a więc zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), polegającego na uznaniu, że zaskarżoną uchwałą nie naruszono interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej oraz zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), polegającego na błędnych ustaleniach związanych z porównaniem obowiązującego stanu prawnego z poprzednim stanem prawnym, w kontekście korzystniejszej sytuacji dla skarżącej.
Jak już wskazano, Sąd pierwszej instancji ocenił zaskarżoną uchwałę pod kątem tego, czy wynikające z niej ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącej jest zgodne z prawem, dochodząc do słusznego wniosku, że Rada Gminy W. nie naruszyła w tym zakresie prawa. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że prawo własności nieruchomości może być ograniczone oraz że w rozpoznawanej sprawie ograniczenie to jest uzasadnione ochroną zdrowia. Uzasadnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego Rada Gminy W. była uprawniona do wprowadzenia ograniczeń w użytkowaniu terenów położonych wokół istniejącego cmentarza poprzez ustanowienie tak zwanej strefy sanitarnej. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane, gdy są m.in. konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony zdrowia. Nie ulega zaś wątpliwości, że ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości w sąsiedztwie cmentarza, których wyrazem jest § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. nr 52, poz. 315), są uzasadnione ochroną zdrowia.
W tym miejscu należy odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej związanych z zastosowaniem przepisów powołanego rozporządzenia. Faktem jest, że rozporządzenie to wprost dotyczy sytuowania cmentarzy. Jednakże wynikają z niego także ograniczenia obowiązujące po urządzeniu cmentarza. Inaczej § 3 powołanego rozporządzenia straciłby jakikolwiek sens. Tak byłoby, gdyby zaraz po urządzeniu cmentarza w miejscu odpowiadającym warunkom określonym w powołanym przepisie można by bezpośrednio za jego granicami podjąć działalność wymienioną w tym przepisie, np. wybudować dom mieszkalny. W celu zapewnienia skuteczności § 3 powołanego rozporządzenia jest więc uzasadnione, aby gmina w planie miejscowym obejmującym cmentarz i jego okolice ustanowiła zakazy odpowiadające treści tego przepisu.
Nie są więc zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zastosowania rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.
Z tych samych powodów nie są też zasadne zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do wyroku WSA w Warszawie z 5 stycznia 2012 r., sygnatura akt IV SA/Wa 1501/11. W świetle tego, co zostało wcześniej powiedziane, poglądu zaprezentowanego w tym wyroku nie sposób podzielić. Niezależnie od tego rację ma Sąd pierwszej instancji, że wyrok ten, a dokładnie pogląd wyrażony w jego uzasadnieniu, nie wiąże w rozpoznawanej sprawie. Zakres związania wynikający z art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ogranicza się do rozstrzygnięcia, co oznacza, że nie można kwestionować uchylenia decyzji, których wyrok ten dotyczył, co jednakże w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej planu miejscowego, nie ma znaczenia.
Trafne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie ograniczenie prawa własności nieruchomości jest uzasadnione ochroną zdrowia prowadzi też do wniosku, że Gmina nie nadużyła władztwa planistycznego. Gmina z przysługujących jej uprawnień skorzystała bowiem w celu ochrony wartości, które muszą być chronione. Przyjęte ograniczenia prawa własności nie są też nadmierne, gdyż nieruchomości skarżącej mogą być wykorzystane na prowadzenie nieuciążliwej działalności usługowej, oczywiście z uwzględnieniem zakazów uzasadnionych sąsiedztwem cmentarza. Istotne jest też, że ograniczenia prawa własności dotykają w jednakowy sposób właścicieli nieruchomości spełniających ten sam warunek, mianowicie usytuowanie nieruchomości w sąsiedztwie cmentarza. Z zaskarżonego planu miejscowego wynika bowiem, że nawet na terenach przeznaczonych na budownictwo mieszkaniowe, usytuowanych bezpośrednio przy granicy terenu przeznaczonego na cmentarz (obszar oznaczony na planie jako 3MN), w odległości 50 metrów od cmentarza ograniczono możliwość zabudowy przy pomocy nieprzekraczalnej linii zabudowy. Nie są więc zasadne zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do twierdzenia, że naruszono władztwo planistyczne oraz art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej skarżącej od wyroku, którym oddalono skargę, wniosku strony przeciwnej oraz udziału pełnomocnika strony przeciwnej w rozprawie przed Sądem drugiej instancji, NSA na mocy art. 204 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (jednolity tekst rozporządzenia Dz.U. z 2013 r., poz. 490) orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.