Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 693/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił sprzeciw R. P. od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia 21 lutego 2014 r. E. G. wniosła o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją ostateczną Starosty Kieleckiego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono R. P. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr A położonej w miejscowości M., gmina M.. Wnioskodawczyni podniosła, że jako strona nie brała udziału w tym postępowaniu. Przedmiotowy budynek gospodarczy na działce nr A został zaprojektowany w miejscu usytuowania studzienki kanalizacyjnej, co jest, zdaniem wnioskodawczyni, niedopuszczalne ponieważ uniemożliwia podłączenie do kanalizacji sanitarnej budynków znajdujących się na jej działkach nr B i nr C, graniczących z działką nr A. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., Starosta Kielecki wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Starosta Kielecki odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Uznał, że E. G. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem powyższej decyzji
Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania E. G., decyzją z dnia 29 lipca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. o sygn. akt II SA/Ke 812/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, że wobec faktu, iż R. P. nie zezwalał na podłączenie instalacji kanalizacyjnej obsługującej nieruchomość skarżącej do tej studzienki, E. G. wystąpiła do Sądu Rejonowego w Kielcach o ustanowienie służebności gruntowej polegającej na umożliwieniu takiego właśnie podłączenia. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że udzielenie R. P. pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w miejscu przebiegu wnioskowanej w sprawie I Ns [...] służebności gruntowej oddziałuje na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej, gdyż wpływa na to, jak i gdzie będą odprowadzane nieczystości z budynku położonego na działkach nr B i C. Sąd wskazał, że organy obu instancji dokonały w stanie faktycznym sprawy błędnego zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, czego konsekwencją była odmowa uznania skarżącej za stronę zarówno w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zakończonej decyzją z [...] stycznia 2014 r., jak i w postępowaniu wznowieniowym.
Sąd wskazał na konieczność uwzględnienia przez organ, że nie można odmówić skarżącej przymiotu strony z tego powodu, że jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, wyznaczonym wyłącznie – jak przyjęły organy – przepisami prawa budowlanego.
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., o sygn. akt II OSK 739/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną R. P. od ww. orzeczenia, uznając że Sąd nie dopuścił się naruszenia prawa poprzez przyjęcie, że E. G. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty Kieleckiego z dnia 17 stycznia 2014 r. miała interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, znajdujący swoje oparcie w przepisach prawa cywilnego, na podstawie których toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w Kielcach w sprawie o sygn. akt I Ns [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył przy tym, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zlikwidowana studzienka kanalizacyjna na działce nr A była przeznaczona do podłączenia nieruchomości skarżącej. Potwierdzało to m.in. wskazane przez Sąd pierwszej instancji pismo Zakładu Usług Komunalnych w M. z dnia 14 kwietnia 2010 r. Z tego względu, spornej kwestii usytuowania budynku gospodarczego na odcinku przewodu SK A – SK B nie dało się sprowadzić (tak jak to można wywieść z treści zaskarżonej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego) do uproszczonego wyjaśnienia, że projektowany budynek w świetle dokumentacji, którą organ odwoławczy dysponuje, nie jest zlokalizowany w miejscu studzienki kanalizacyjnej.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., Starosta Kielecki ponownie odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej, uznając, że nie zaistniały podstawy do jej uchylenia z przyczyn wynikających z art. 145 § 1 K.p.a. Zdaniem organu, przez obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tym samym, bezpośrednie sąsiedztwo w stosunku do nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja nie przesądza o przymiocie strony podmiotu, którego nieruchomość graniczy z terenem inwestycji. W konsekwencji E. G. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. G. Wojewoda Świętokrzyski, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślił, że w wiążących organy administracji państwowej wyrokach sądy administracyjne obu instancji orzekły, że E. G. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Starosta Kielecki, w żaden sposób nie odniósł się do ww. orzeczeń. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej zarzucono organowi pierwszej instancji, że:
- - nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, dającego podstawę do ewentualnej polemiki ze stanowiskiem sądów w kwestii braku podstaw do przyznania E. G. żądanego przymiotu strony;
- - nie wyjaśnił, czy faktycznie przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowano na działce nr A w taki sposób, aby uniemożliwić E. G. wykonanie przyłącza kanalizacyjnego do obiektów na własnych działkach nr B i C; tymczasem na taki stan rzeczy wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny na stronie 10 uzasadnienia ww. wyroku;
- - nie obalił tego ostatniego stwierdzenia, a jest ono kluczowe w kwestii oddziaływania inwestycji na działki nr B i nr C. Według Wojewody, Starosta Kielecki nie wykazał, że nie istniało prawdopodobieństwo istnienia wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomość E. G.. W konsekwencji organ pierwszej instancji nie udowodnił, że brak jest konkretnego, indywidualnego interesu prawnego opartego na obowiązujących przepisach, który mógłby być naruszony na skutek realizacji przedmiotowego budynku gospodarczego.
Sprzeciw (nazwany "skargą"), uzupełniony następnie pismem procesowym z dnia 23 października 2017 r., wniósł R. P.. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w tym dotyczących: wyjaśnienia prawdy, właściwych faktów, właściwej oceny dowodów, stabilności decyzji, przepisów o uchylaniu decyzji oraz przepisów Prawa budowlanego, prawa własności oraz ustanowienia służebności.
Wniósł o: 1.uchylenie decyzji organu drugiej instancji i orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Kieleckiego z dnia [...] sierpnia 2017 r.,
2. dopuszczenie dowodu z dokumentów z akt sprawy Sądu Rejonowego w Kielcach, sygn. akt I Co [...] oraz I Ns [...], w tym z opinii biegłych wydających opinie w sprawie I Ns [...] na okoliczność wykazania, że E. G., zanim zostało wszczęte postępowanie o ustanowienie służebności gruntowej dotyczącej włączenia się do kanalizacji, doskonale znała plany inwestycyjne skarżącego, dotyczące wybudowania budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. A oraz na okoliczność wykazania, że istnieje kilka alternatywnych możliwości włączenia się do kanalizacji dla budynku E. G., z którego mogłaby skorzystać oraz na okoliczność wykazania, że na odcinku SKA-SKB od wielu lat nie istnieje studzienka kanalizacyjna, przewidziana jak twierdzi E. G. do ewentualnej obsługi jej nieruchomości.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jego oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw.
Sąd stwierdził, że organ drugiej instancji prawidłowo uznał, iż organ pierwszej instancji nie uwzględnił stanowiska zawartego w wyroku WSA z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 812/14. Zarówno WSA jak i NSA w powołanych wyżej wyrokach orzekły, że E. G. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Kieleckiego z dnia 17 stycznia 2014r.
Wojewoda słusznie stwierdził, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do wyroków sądów administracyjnych wydanych w sprawie niniejszej. WSA w ww. wyroku wskazał, że "uchylenie zaskarżonych decyzji oznacza ponowne rozpoznanie sprawy we wznowionym postępowaniu i rozstrzygnięcie jej na podstawie art. 151 K.p.a. przy uwzględnieniu, że nie można odmówić skarżącej przymiotu strony z tego powodu, że jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, wyznaczonym wyłącznie – jak przyjęły organy – przepisami prawa budowlanego".
Sąd stwierdził, że organ odwoławczy słusznie wskazał, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Nie wyjaśnił, czy faktycznie przedmiotowy budynek usytuowano na działce nr A w taki sposób, aby uniemożliwić E. G. wykonanie przyłącza kanalizacyjnego do obiektów na własnych działkach nr B i C. Na taki stan rzeczy wskazuje NSA w uzasadnieniu wyroku. Tym samym organ pierwszej instancji nie wykazał, iż nie istniało prawdopodobieństwo istnienia wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomość E. G. Powyższe oznacza, że wymienione w zaskarżonej decyzji wady nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy, tylko muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. W związku z tym, zastosowanie normy art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, Sąd uznał za prawidłowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. P.. Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Zarzucił naruszenie:
- - art. 138 § 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że istniały przesłanki do zastosowania tego artykułu, w tym, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a tym samym uznanie, że istniała konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającej istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,
- - art. 15, art. 138 w związku z art. 136 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że istniały przesłanki do odstąpienia przez organ drugiej instancji od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;
- - art. 151 a § 1 P.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji w całości w związku z naruszeniem przez ten organ art. 138 § 2 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Na początku odnotować należy, że stawiając zarzuty naruszenia art. 138 § 2 oraz art. 15, art. 138 w związku z art. 136 K.p.a. pełnomocnik skarżącego winien powiązać je z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd, oceniając działanie organów administracji publicznej, odnosi się do stosowanych przez nie przepisów postępowania administracyjnego, badając czy i w jakim zakresie zostały naruszone.
Niezależnie od wadliwego sformułowania powyższych zarzutów stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji co do konieczności zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 K.p.a. Zagadnienie to podlega rozważeniu także w związku z kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151a § 1 P.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji w całości w związku z naruszeniem przez ten organ art. 138 § 2 K.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przypomnieć trzeba, że w niniejszej sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 812/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 739/15, w których to wyrokach zawarte zostały wypowiedzi w kwestii posiadania w sprawie statusu strony przez E. G. Nie ulega ponadto wątpliwości, że z powyższych wyroków wynikały, w konsekwencji art. 153 P.p.s.a., oznaczone wytyczne względem Starosty Kieleckiego, które poprzez wyrażone w tych wyrokach oceny prawne i wskazania, wiązały ten organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do powyższych wyroków sądów administracyjnych. Starosta Kielecki nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Nie wyjaśnił, czy rzeczywiście przedmiotowy budynek usytuowano na działce nr A w taki sposób, aby uniemożliwić E. G. wykonanie przyłącza kanalizacyjnego do obiektów na własnych działkach nr B i C, na co wskazywał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 739/15. NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ pierwszej instancji nie wykazał, iż nie istniało prawdopodobieństwo istnienia wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomość E. G. Ustaleń w tym zakresie nie mógł dokonać w ramach art. 136 K.p.a. organ drugiej instancji, bowiem są to ustalenia, których zabrakło, a które mają zasadnicze znaczenie dla załatwienia sprawy.
Taki zakres ustaleń wykracza poza kompetencje nadane organowi w art. 136 K.p.a. Dokonanie tych ustaleń nie jest uzupełnieniem postępowania w niewielkim zakresie. W związku z tym, że projektowana zabudowa została usytuowana na działce, na której położona jest sporna studzienka, E. G. ma prawo do udziału w postępowaniu, w którym wyjaśnieniu podlega wpływ nowej zabudowy na istniejące urządzenie i możliwość korzystania z niego. Dopuszczenie właścicielki sąsiedniej nieruchomości do udziału w postępowaniu nie oznacza zaś, samo przez się, niezgodności projektu budowlanego z prawem.
Ustalenie w trakcie postępowania odwoławczego okoliczności stanowiącej przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., skutkuje koniecznością powtórzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu wyczerpuje przesłankę wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 729).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że istniały podstawy do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 a P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.