Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1024/20

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Gminę Miasto [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2019 r., którym oddalono skargę Gminy Miasta [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2018 r. Gmina Miasta [...] zwróciła się do Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem kolektora deszczowego nr 29 o średnicy Ø 500 zlokalizowanym na działce nr [...], obręb [...],[...] Płd. do urządzenia wodnego - rowu M - 2, stanowiącego dopływ potoku [...] w miejscowości [...]. Do wniosku został dołączony operat wodnoprawny opracowany w grudniu 2018 roku.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] marca 2019 r., powołując się na art. 399 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) oraz art. 104 § 2 k.p.a. odmówił wnioskodawcy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem kolektora deszczowego nr 29 o średnicy((Ø 500 zlokalizowanym na działce nr [...], obręb [...],[...] Płd. Do urządzenia wodnego - rowu M - 2, stanowiącego dopływ potoku [...] w miejscowości [...].

W odwołaniu od powołanej wyżej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie przepisów k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz w zakresie naruszenia obowiązku poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie.

Ponadto wnosząca odwołanie zarzuciła organowi I instancji, że uzasadniając odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 399 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 396 ust. 1 tejże ustawy nie wykazał, które ustalenia planu gospodarowania wodami i wymagania ochrony środowiska zostały naruszone, gdyby zostało wydane przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne. Przedłożony, a następnie uzupełniony operat wodnoprawny, w ocenie skarżącej, zawierał wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy Prawo wodne niezbędne do wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego, w szczególności w kwestii ustalenia w jakim zakresie planowane korzystanie z wód przyczyni się do osiągnięcia celów środowiskowych określonych przez [...], w planie gospodarowania wodami dorzecza [...]. Odwołująca stwierdziła także, iż nieuzasadnione jest stanowisko organu, zgodnie z którym planowane korzystanie z wód narusza zapisy § 6 ust. 1 pkt 2 warunków korzystania z wód regionu wodnego zawarte w rozporządzeniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., zmienionym rozporządzeniem tego samego organu z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej [...].

Zdaniem odwołującej, wskazany przepis nie istnieje, a ponadto wskazany § 6 odnosi się do wprowadzania do wód ścieków, podczas gdy ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie traktuje wód opadowych jako ścieki. Odwołująca się nie zgodziła się również z zarzutem organu w kwestii błędnego określenia maksymalnej ilości wód opadowych wyrażonej w m3/s, ponieważ zarzut ten nie został poparty żadnym wskazaniem co do metodologii przeprowadzenia takich obliczeń lub przepisem prawa, bowiem do chwili obecnej nie opracowano tej metodyki w tym zakresie. Nadto podniosła, że obowiązujące przepisy nie obligują jej do zastosowania urządzeń oczyszczających na wylocie kolektora deszczowego, albowiem nie wykazano że odprowadzone wody zawierać będą zanieczyszczenia w stężeniach przekraczających dopuszczalne wartości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 14 ust. 4, art. 396 ust. 1 i art. 399 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo wodne, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy na wstępie stwierdził, że w stosunku do operatu sporządzonego na potrzeby wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, jako obowiązujące należy traktować wymagania określone w art. 409 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy. Ponadto należy uwzględnić informacje niezbędne organowi do wydania decyzji, a wskazane w art. 403 w/w ustawy. Winien on zawierać te wszystkie elementy, które rzutują na prawidłowe ustalenie danych, które należy zamieścić w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie, w jakim stwierdził on niekompletność operatu załączonego do wniosku wobec braku w nim informacji niezbędnych do prawidłowego sformułowania treści pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać ustaleń art. 396 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne w pozwoleniu wodnoprawnym powinno się ustalić ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok.

Ma to na celu określenie wielkości spływu ze zlewni ciążącej do rzeki [...] i wskazanie, że przepustowość cieku jest wystarczająca, aby bez szkód dla terenów przyległych, możliwe było odprowadzanie do niego wód opadowych i roztopowych. Określenie tych wielkości niezbędne jest również do określenia wysokości opłat za usługi wodne. Tych danych w toku postępowania wnioskodawca nie wskazał w sposób prawidłowy pomimo wezwania organu i wskazówek zawartych w piśmie skierowanym do wnioskodawcy. Za zbędną natomiast organ II instancji uznał konieczność podania wielkości przepływu nienaruszalnego, albowiem informacja taka jest istotna w przypadku np. wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego poboru wód powierzchniowych.

Zdaniem organu odwoławczego, zasadniczym argumentem uzasadniającym odmowę wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego w świetle informacji przedstawionych w operacie był brak zaprojektowania urządzeń do właściwego oczyszczania wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do zlewni objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia – do rowu melioracyjnego M-2. Obowiązek zastosowania takich urządzeń na sieci wynika z treści § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1800). Załączone do operatu wodnoprawnego jedno sprawozdanie z badań wód opadowych na wylocie kolektora nr 29 wykonane w 2007 roku nie może stanowić podstawy do oceny, czy odprowadzane wody opadowe i roztopowe do odbiornika nie wymagają oczyszczenia w separatorze substancji ropopochodnych i osadniku zawiesin.

Zdaniem organu, sposób poboru próbek tych wód do badań budzi wątpliwości, w szczególności zostały one pobrane ze zlewni o znacznie mniejszej powierzchni niż objęta rozpatrywanym wnioskiem. Tym samym wnioskodawca nie przedstawił aktualnych wyników badań wód opadowych i roztopowych pobranych na wylocie kolektora nr 29, a tym samym nie można ustalić czy spełniają one warunki określone w powołanym wyżej § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Słusznie więc organ I instancji uznał, że brak prawidłowo wykonanych badań wód opadowych i roztopowych nie pozwala na ustalenie, czy udzielone pozwolenie wodnoprawne naruszałoby ustalenia dokumentów wymienionych w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 ustawy Prawo wodne oraz wymagań wskazanych w pkt 8 cyt. przepisu.

Analizując pozostałe argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, organ odwoławczy uznał, że niezasadnym było udawadnianie, że planowane korzystanie z wód narusza § 6 ust. 2 warunków korzystania z wód regionu wodnego, zawartych w rozporządzeniu nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., zmienionego rozporządzeniem tegoż samego organu z dnia 10 października 2017 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej [...], ponieważ przepis ten odnosi się do wprowadzania ścieków do wód powierzchniowych, a w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia ze ściekami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła powyższą decyzję w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz pkt II decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa dla radcy prawnego.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 409 ust. 1, ust. 2, ust. 6 ustawy Prawo wodne przez błędne uznanie, że operat wodnoprawny posiada braki oraz że w oparciu o zalegający w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym operat wodnoprawny, nie można było dokonać oceny czy odprowadzanie wód opadowych, roztopowych naruszać będzie ustalenia dokumentów wymienionych w art. 396 ust. 1 od pkt. 1 do pkt. 7 ustawy Prawo wodne oraz wymagań określonych w pkt 8 tego przepisu, mimo istnienia materiału dowodowego do wydania pozwolenia wodnoprawnego, brak rozpoznania zarzutów zawartych w odwołaniu i nierozpoznanie istoty sprawy /odwołania/, wadliwe uzasadnienie wyroku (winno być decyzji). Podniesiono również zarzut naruszenie art. 399 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo wodne poprzez odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na brak danych w operacie wodnoprawnym, mimo istnienia materiału dowodowego do wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę, uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że dokonana kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wykazała zaistnienia przyczyn, które w kontekście art. 145 § 1 p.p.s.a. uzasadniałyby wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego. Sąd w pełni zaakceptował stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w stosunku do operatu sporządzonego na potrzeby wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, jako obowiązujące należy traktować wymagania określne w art. 409 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy Prawo wodne.

Nadto należy w nim uwzględnić informacje wskazane w art. 403 ustawy Prawo wodne. Podczas opracowania operatu wodnoprawnego najważniejsze jest, aby zawierał on te wszystkie elementy, które rzutują na prawidłowe ustalenie danych w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym. Słusznie więc, zdaniem Sądu, zauważyły organy, że w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym brakuje informacji niezbędnych do prawidłowego sformułowania treści pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać ustaleń art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Z treści samego przepisu art. 409 ust. 1 nie wynika natomiast, by w operacie wodnoprawnym należało przedstawić obliczenia prowadzące do ustalenia ilości odprowadzanych wód opadowych z obszaru oddziaływania przedmiotu wniosku. W kwestii sposobu ustalenia tych wartości szczegółową wiedzę na temat zastosowanej metody powinien mieć twórca operatu.

Jednakże, w przypadku wątpliwości co do prawidłowości tych wyliczeń, organ może zwrócić się do wnioskodawcy o przedstawienie sposobu obliczenia określonych w operacie wodnoprawnym danych, co też organ I instancji uczynił w toku postępowania. Dodatkowo organ w wezwaniu wyjaśnił, dlaczego zastosowana metoda przeprowadzenia obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych jest nieprawidłowa oraz wskazał jako źródło do dokonania obliczeń – normy i wytyczne projektowania.

Wnioskujący nie zgodził się z takim stanowiskiem i nie dokonał poprawnych obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych. W toku całego postępowania administracyjnego – mimo kierowanych do Gminy wezwań – nie uzupełniono w sposób prawidłowy danych w tym zakresie, pomimo wezwania organu i wskazówek zawartych w piśmie Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...], co do metodyki dokonania obliczeń. Stąd też bezpodstawny jest zarzut skarżącej Gminy, jakoby organ nie wskazał w toku postępowania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione, uniemożliwiając udzielenie pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanych zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miasta [...], zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to:

1. 1) art. 141 § 4 p.p.s.a.:
2. - w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na braku należytego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez dosłowne powtórzenie argumentacji organu polegające na tym, iż prawie całe uzasadnienie stanu sprawy stanowi treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie prawne wyroku jest powtórzeniem, a właściwie przepisaniem ustaleń stanu sprawy zawartych w tym samym uzasadnieniu wyroku,
3. - polegające na braku należytego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a to: poprzez brak wymaganych prawem elementów - stanu sprawy, oceny prawnej stanu sprawy w kontekście przytaczanych przez skarżącego podstaw prawnych zarzutów wraz z uzasadnieniem tych zarzutów, brak argumentacji prawnej Sądu z odesłaniem do argumentów organu I i II instancji, uniemożliwiające ocenę toku rozumowania Sądu, a przez to kontrolę instancyjną orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, poddające w wątpliwość i uniemożliwiającego sprawdzenie, w jakim zakresie przeprowadzono kontrolę sądową zaskarżonej decyzji, którą miał obowiązek przeprowadzić: - ogólnikowe, lakoniczne i niewyczerpujące jego uzasadnienie prawne,
4. - bezkrytyczne przyjęcie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji, pomimo wnoszonych przez skarżącą zarzutów w tym zakresie, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze,
5. 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1, 2, 6 w zw. art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne, polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy administracji I i II instancji przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1, 2, 6 w zw. z art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne, przejawiające się w niewyjaśnieniu całego stanu faktycznego sprawy i dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych, poprzez zaakceptowanie ustaleń organu I i II instancji, że:
6. a) operat wodnoprawny posiada braki oraz że w oparciu o zalegający w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym operat wodnoprawny, nie można było dokonać oceny czy odprowadzanie wód opadowych, roztopowych naruszać będzie ustalenia dokumentów wymienionych w art. 396 ust. 1 od pkt. 1 do pkt. 7 ustawy Prawo wodne oraz wymagań określonych w pkt 8 tego przepisu, mimo istnienia materiału dowodowego do wydania pozwolenia wodnoprawnego,
7. b) skarżąca obliczyła ilość wód według nieprawidłowej metody obliczeń, ponieważ źródłem do dokonania obliczeń powinny być normy i wytyczne projektowania, kiedy to ani sąd ani organy obu instancji nie wskazały wiążących prawnie konkretnych norm i wytycznych projektowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest sformułowane w sposób lakoniczny i nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu w stopniu umożliwiającym weryfikację myślenia sądu oraz kontrolę instancyjną orzeczenia. Podniesiono, że prawie cała treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowi przepisanie treści zaskarżonej decyzji. Uzasadniając zaś zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca podniosła, że sąd wydając wyrok winien był się oprzeć na aktach sprawy, a nie jedynie na treści zaskarżonej decyzji. Skoro zaś przyjął stanowisko organu, iż operat wodnoprawny zawiera braki, to w uzasadnieniu powinien wskazać, dlaczego uważa, że operat ten ma braki i jakie są to braki.

Dalej skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ niewłaściwe ustalił, iż operat ma braki, ponieważ metoda wyliczenia ilości odprowadzanych wód jest niewłaściwa. Zdaniem skarżącej nie można jako braku potraktować niewskazania przez stronę takiej maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, wyrażonej w m3/s, jaka wynikałaby z wyliczenia według wskazówek organu zawartych w jego pismach co do metodyki dokonania obliczeń, gdyż w ustawie nie wskazano sposobu wyliczania w/w przepływu maksymalnego ilości wód w m3/s. Podniesiono, że to twórca operatu ma wiedzę co do sposobu ustalenia tej wielkości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] wniósł o oddalenie skargi w całości i o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik organu zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy usprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób opisany w petitum wniesionego środka odwoławczego.

Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie kompletnego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w judykaturze, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i

4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2009, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, wydanie IV, s. 684, jak i wyroki NSA: z 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; z 3 października 2019 r. sygn. akt II GSK 591/17; z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt

II OSK 1277/18). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. np. wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Reasumując więc - do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi, gdy sąd pomija dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych. Na takie naruszenia powołuje się skarżąca kasacyjnie wskazując, iż Sąd pierwszej instancji nie orzekał na podstawie akt sprawy, a jedynie oparł się na treści zaskarżonej decyzji, albowiem zarówno w części wstępnej kwestionowanego uzasadnienia przytoczył argumentację organu odwoławczego, jak i w uzasadnieniu prawnym powtórzył ją, co stanowi o całości uzasadnienia.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Gminy w tym zakresie, gdyż materiał dowodowy przedmiotowej sprawy dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego to również przedstawiony do jej akt operat wodnoprawny, uzupełnienie do tego operatu w formie załączników złożone wraz z pismem skarżącej, które wyjaśnia zastrzeżenia i wątpliwości zgłoszone przez organ wobec przedmiotowego operatu, jak też obszerne odwołanie stanowiące polemikę z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Tymczasem stanowisko skarżącej wynikające z ww. materiałów zawartych w aktach sprawy, wpływające w sposób istotny na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, zostało pominięte przez Sąd orzekający w pierwszej instancji, co można w okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać za pominięcie istotnej części tych akt. Niemniej jednak przede wszystkim w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko jako zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości sądu odwoławczego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały szczegółowo wyjaśnione (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1301/10).

Kasacyjny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 6 października 2017 r., sygn. akt Il GSK 36/16). W orzecznictwie, jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, przyjmuje się jednolicie, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak również kiedy uzasadnienie zaskarżonego wyroku bazuje na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej.

Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontekście przedstawionych motywów zaskarżonego wyroku uznać należy przede wszystkim, iż nie poddaje się on kontroli instancyjnej z powodu nadmiernej lakoniczności. Nie wynika z tego uzasadnienia, by zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały szczegółowo wyjaśnione. Takich właściwych rozważań brak w tej sprawie, w szczególności gdy uwzględni się jej przedmiot, czyli udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.

Należy zgodzić się ze skarżącą Gminą, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w istocie nie zawarł w swoich motywach stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Trafne jest też stwierdzenie skargi kasacyjnej, że prawie całe uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi przepisana treść decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie z [...] czerwca 2019 r. Zarówno w części historycznej uzasadnienia, jak i uzasadnieniu prawnym, znajdują się powtórzone treści z ww. decyzji. Zatem Sąd ograniczył się do tego co ustalił organ, natomiast nie wskazał, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które nie.

Z kolei brak jest w przedmiotowym uzasadnieniu jakiegokolwiek odniesienia – czy to w części historycznej czy rozważaniach – do argumentów prezentowanych przez skarżącą Gminę, a przede wszystkim brak jest jakichkolwiek rozważań, dlaczego argumentacja skarżącej jest nieprawidłowa i nie zasługuje na uwzględnienie w kontekście przedstawianych przez nią w toku postępowania materiałów sprawy.

W kontekście obowiązującej przed Sądem pierwszej instancji zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, że Sąd ten nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jednakże w tej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skargi w sposób wymagany omawianym przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem w sposób zdawkowy i arbitralny uznał, iż wszystkie te zarzuty skargi są niezasadne, nie odnosząc się do podniesionych w skardze zarówno zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej, jak i przepisów prawa materialnego, tj. wskazanych tam przepisów ustawy Prawo wodne.

Rację ma skarżąca Gmina, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyczerpującej oceny prawnej ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego, a która dokonywana jest w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ocena prawa zaprezentowana w zaskarżonym wyroku jest lakoniczna, bardzo skrótowa, co w istocie nie pozwala na zweryfikowanie sposobu rozumowania organu, a jednocześnie uniemożliwia ocenę poprawności zajętego stanowiska przez Sąd orzekający, w szczególności gdy uwzględni się szerokie spektrum zagadnień prawnych, które należało rozważyć w kontekście oceny legalności decyzji odmawiającej wydania pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu kwestionowanym skargą kasacyjną brak jest niezbędnych argumentów wskazujących na niezasadność skargi z jednoczesnym odwołaniem się do stanowiska organu odwoławczego utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Tak więc należy zgodzić się ze skarżącą Gminą, że przedstawione motywy zaskarżonego wyroku nie stanowią rzetelnej informacji nie tylko dla skarżącej, ale i dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, dlaczego podzielono stanowisko organów administracji, a nie skarżącej Gminy. Sąd, bez szczegółowej analizy, przyjął bowiem stan faktyczny ustalony przez organy orzekające w sprawie jako swój, mimo iż ustalenia te były kwestionowane przez stronę odpowiednimi zarzutami zawartymi w skardze.

W szczególności należy w tym miejscu zaznaczyć, iż w motywach wyroku Sąd stwierdził, że słusznie organy uznały, iż w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym brakuje informacji niezbędnych do prawidłowego sformułowania treści pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać ustaleń art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne, powtarzając ten pogląd za organami orzekającymi, a te przecież uznały, że operat wodnoprawny zawiera braki. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wskazania jakie to są braki. Jest to o tyle istotne, że stanowisko organów w zakresie braków operatu wodnoprawnego jest kwestionowane przez skarżącą Gminę, bowiem jest to kwestia zasadnicza w tej sprawie. Takie bardzo ogólnikowe wskazywanie na naruszenie prawa jak wyżej przywołane, czy też podkreślanie w motywach zaskarżonego wyroku cytat: "dodatkowo organ w wezwaniu wyjaśnił dlaczego zastosowana metoda przeprowadzania obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych jest nieprawidłowa oraz wskazał jako źródło do dokonania obliczeń - normy i wytyczne projektowania.

Wnioskujący nie zgodził się z takim stanowiskiem i nie dokonał poprawy obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych w operacie wodnoprawnym" - koniec cytatu, nie mogą, jak zasadnie zaznaczono to we wniesionym środku odwoławczym, stanowić oceny prawnej stanu faktycznego sprawy, albowiem są to jedynie hasłowe tezy, które muszą być następnie uzasadnione w sposób wymagany prawem. W tej sprawie takiego uzasadnienia po prostu brak, stąd skład orzekający uznał, iż usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Taka wada uzasadnienia zaskarżonego wyroku o jakiej wyżej mowa, wyklucza rozważanie tezy, iż mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, na co pozwala art. 184 in fine p.p.s.a. Ujawnione wyżej naruszenie procedury sądowoadministracyjnej nie pozwala, w okolicznościach tej sprawy, na zastosowanie wskazanej wyżej konstrukcji prawnej oddalenia skargi kasacyjnej.

Jednocześnie ujawnione wyżej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zezwala na merytoryczne rozpoznanie kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania zamieszczonego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1, 2, 6 w zw. z art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne, polegającego na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy administracji pierwszej i drugiej instancji przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1, 2, 6 w zw. z art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne, albowiem zarzut ten jest przedwczesny.

Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozstrzyganiu niniejszej sprawy będzie prawidłowe rozpoznanie wniesionej skargi i w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji przedstawienie takiego uzasadnienia, które nie będzie naruszało w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a., a w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej przez którąkolwiek ze stron, by umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Niewątpliwie uzasadnienie wyroku powinno być zwięzłe, na co zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu (strona 3 tej odpowiedzi), ale musi ono zawierać wszystkie niezbędne elementy jakie przewidziano dla wypowiedzi sądu. Jak wyżej wykazano w przedmiotowej sprawie zaskarżony wyrok nie realizuje wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powyższe rozważania pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzec o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe sporządzone uzasadnienie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.