Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A.P. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 24 lutego 2010 r. skarżąca zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważności decyzji Wójta Gminy Dąbrówno z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na budowie elektrowni wiatrowej.
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem. W uzasadnieniu podało m.in., że zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej jako "ustawa środowiskowa") przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony (art. 173 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej).
Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, który powinien łącznie uwzględnić uwarunkowania wymienione w treści art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Postanowienie to wydaje się zarówno w sytuacji stwierdzenia tego obowiązku, jak też w sytuacji nie stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązkiem organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zasięgnięcie opinii organów wymienionych w art. 64 ust. 1 ustawy środowiskowej. Kolegium podniosło, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie jednej turbiny wiatrowej o mocy 800 KW z generatorem synchronicznym, wysokości do 80 m (na działce oznaczonej nr [...], w obrębie [...], gmina [...]) należy do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).
Dla tego rodzaju przedsięwzięcia obowiązek oceny oddziaływania na środowisko mógł być stwierdzony w drodze postanowienia, dlatego też przed wydaniem postanowienia organ I instancji zwrócił się o opinię do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostródzie oraz do Starosty Ostródzkiego. Zarówno Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ostródzie (opinia z dnia [...] marca 2009 r.), jak i Starosta Ostródzki (opinia z dnia [...] marca 2009 r.) wydali opinie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skutkiem powyższego, Wójt Gminy Dąbrówno wydał postanowienie z dnia [...] marca 2009 r. nie stwierdzające obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a następnie decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczącą środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Kolegium wskazało, że w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mogło odnieść się jedynie do kwestii, czy ostateczna decyzja Wójta Gminy Dąbrówno z dnia [...] kwietnia 2009 r. jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca zarzuciła, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na jej podjęcie bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Kolegium, taka kwalifikowana wada wystąpiłaby w sytuacji przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Odmiennie jednakże kształtuje się sytuacja w stosunku do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdzie obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może zostać stwierdzony w trybie postanowienia organu właściwego dla wydania decyzji środowiskowej. W sytuacji wydania postanowienia nie stwierdzającego potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie można uznać, że wydanie decyzji środowiskowej bez przeprowadzenia tej oceny oznacza, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2010 r. podtrzymując wcześniejszą argumentację.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca.
Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko Wójt Gminy Dąbrówno związany był wydanym przez siebie postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. i nie mógł ponownie ocenić kwestii ewentualnego obowiązku sporządzenia raportu. Ponadto, wbrew twierdzeniu skarżącej, to nie decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r., orzeka o obowiązku sporządzenia raportu, lecz w myśl art. 63 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej poprzedzające decyzję postanowienie.
W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że brak było podstaw do uznania, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w związku z brakiem nałożenia w niej obowiązku sporządzenia raportu, skoro organ ten do wprowadzenia decyzją takiego obowiązku, wbrew wiążącemu go postanowieniu, nie był uprawniony.
Ponadto Sąd I instancji, za trafne uznał stanowisko Kolegium w zakresie wykładni przepisu § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., zgodnie z którym przepis ten traktuje wyłącznie o przedsięwzięciach mogących wymagać sporządzenia raportu, pozostawiając organowi luz decyzyjny, co do tego, czy taki obowiązek postanowieniem nałożyć czy też nie. Dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma charakter fakultatywny. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że możliwość różnej interpretacji przepisu prawa nigdy nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że planowane przedsięwzięcie polega na budowie jednej turbiny wiatrowej, czyli nie jest to farma wiatraków. Oznacza to, wbrew wywodom skarżącej, że rodzaj i skala oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie jest znaczna i nie jest oczywistym konieczność sporządzenia raportu i przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Gdyby tak było, to każda elektrownia wiatrowa byłaby zaliczona w rozporządzeniu do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko, dla których raport sporządza się obligatoryjnie.
Sąd I instancji uznał za bezzasadne przytoczone w skardze stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Ministra Środowiska o konieczności przeprowadzenia powyższych procedur w każdym przypadku dotyczącym inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej. Zdaniem Sądu I instancji, stanowiska te nie uwzględniają konkretnego przypadku i obowiązujących w tej mierze przepisów. Skarżąca twierdzi, że z § 5 rozporządzenia wynika, że określono obiektywne kryteria wskazujące na to kiedy przedsięwzięcie wymagać będzie sporządzenia raportu. Jednak, zdaniem Sądu I instancji, o tym, czy te kryteria są spełnione orzeka właściwy organ. Pojęcia wskazane w § 5 rozporządzenia, tj. rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia, usytuowanie przedsięwzięcia, rodzaj i skala możliwego oddziaływania, to pojęcia ocenne i ich spełnienie zależy od konkretnych okoliczności. Ewentualne, nieprawidłowe niezakwalifikowanie przedsięwzięcia do sporządzenia raportu, ze względu na ocenny tego charakter nie może być uznane za rażące naruszenie prawa jeżeli, jak w przedmiotowej sprawie, organ swoje stanowisko odpowiednio uzasadnił, a ponadto oparł się na opinii organów administracji publicznej wskazanych we właściwych przepisach.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2 oraz w związku z art. 63 ust. 1 i art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez stwierdzenie, że decyzja Wójta Gminy Dąbrówno z dnia 15 kwietnia 2009 r., wobec wydania jej bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P.R. wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa zachodzi jeżeli istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Dlatego też, co słusznie podnosi Sąd I instancji, jako rażące naruszenie prawa nie należy traktować błędów w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W szczególności dotyczy to sytuacji, w których przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej interpretacji. Wybór jednej z możliwych interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa, także gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową.
Ponadto, należy zaznaczyć, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. W przedmiotowej sprawie powyższe przesłanki nie wystąpiły, co słusznie stwierdził Sąd I instancji. Ponadto należy przypomnieć, że w postępowaniu nadzwyczajnym, którym jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej właściwy organ nie przeprowadza już ponownie uzupełniającego postępowania dowodowego tylko bada czy nie wystąpiły w danej sprawie przesłanki określone w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., a w tej sprawie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jest to przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko wobec którego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w świetle dyspozycji art. 63 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy środowiskowej stwierdza w drodze postanowienia właściwy organ do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a które w tej sprawie stało się ostateczne.
Ponadto, odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy także stwierdzić, że niewłaściwie zostały sformułowane zarzuty kasacyjne dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Nie może bowiem jednocześnie wystąpić błędna wykładnia danego przepisu prawa materialnego czyli jego mylne rozumienie, jak i niewłaściwe zastosowanie (subsumcja) w danym stanie faktycznym.
Po drugie, podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na s. 7 argumenty dotyczą wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy Dąbrówno z dnia [...] kwietnia 2009 r. (znak: [...]), w którym Wójt Gminy Dąbrówno wydał postanowienie z dnia [...] października 2010 r. [...], na podstawie którego nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla danego przedsięwzięcia. Należy jednak podkreślić, że Sąd I instancji dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji ostatecznej według stanu prawnego i faktycznego na dzień jej wydania, a ponadto jest to decyzja wydawana w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym, ponieważ odmawia stwierdzenia nieważności danej decyzji. Nie jest to więc zależność o której stanowi art. 56 p.p.s.a., gdyż przepis ten dotyczy zależności między zaskarżoną do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzją wydaną w trybie zwykłym, a postępowaniami nadzwyczajnymi, co w tej sprawie nie wystąpiło, biorąc pod uwagę powyższe przesłanki, w tym datę złożenia skargi do Sądu I instancji przez stronę skarżącą.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.