Uzasadnienie
II OSK 1029/09 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. uchylającą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r. stwierdzającą nieważność na wniosek skarżącej decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] marca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. Spółka jawna pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego na działce położonej w W. przy ul. L. i orzekającą o odmowie uwzględnienia tego wniosku - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że poprzednie analogiczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia 2 stycznia 2008 r. zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 371/08, gdyż w ocenie Sądu decyzja ta była przedwczesna, bez wnikliwego rozważenia, czy oczywista wada polegająca na braku w pewnym zakresie zgodności kwestionowanej decyzji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi podstawę do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka nieważnościowa określona w art. 156 (1 pkt 2 kpa polegająca na rażącym naruszeniu prawa. Sąd wskazał, że sprawa powinna być rozważona w szczególności z uwzględnieniem art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy wzięciu pod rozwagę art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że w istocie jego ocena powinna dotyczyć odpowiednika powyższego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mającego zastosowanie w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ wynika, że przed wydaniem pozwolenia na budowę, lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Mając na uwadze ocenę prawną powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ dokonał wymaganej oceny i stwierdził, że kwestionowana decyzja była niezgodna z ustaleniami decyzji Burmistrza Wołomina z dnia [...] maja 2006 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tym samym naruszyła wskazane przepisy, gdyż zaprojektowano większą ilość kondygnacji od przewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy nie przekraczając jednak wysokości budynku /18,5 m/. Uwzględniając więc wpływający na to, czy decyzja rażąco narusza prawo element, to jest kwestię skutków społeczno-gospodarczych decyzji, organ stwierdził, że naruszenie prawa nie wpływa negatywnie na możliwość zabudowy działek sąsiednich, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy "Analizy wpływu zabudowy...". Odległość spornego budynku od granicy działki jest zgodna z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Nie wystąpiły zatem niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa i których wystąpienie powodowałoby ocenę opisanego naruszenia jako rażącego. Z tej przyczyny organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji stwierdzającą nieważność kwestionowanej decyzji i orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku.
Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M.B. zarzucając naruszenie art. 153 ppsa w takim aspekcie, iż nie zostało uznane, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo, w szczególności ze względu na to, iż wadliwie organ stwierdził, że oceniane rozstrzygnięcie nie powoduje niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutków społecznych i gospodarczych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu orzekający w sprawie organ wypełnił wskazania wynikające z oceny prawnej zawartej w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stwierdził również, że prawidłowe jest stanowisko, iż nawet oczywiście wadliwa pod względem prawnym decyzja, nie musi być w każdym przypadku uznana za rażąco naruszającą prawo. Wskazał na kierunek orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podając przykładowo wyrok NSA z dnia 17 lipca 2008r. sygn. akt II OSK 888/07 i z dnia 21 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1726/00 LEX nr 51233. Przed stwierdzeniem nieważności niezbędne jest dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kpa. Stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, jednakże pomimo, że ustalony warunek 5 kondygnacji nie został spełniony /zaprojektowano 6 kondygnacji/, to jednak nie doszło do przekroczenia maksymalnej wysokości budynku.
Stwierdzenie więc oczywistości naruszenia prawa nie jest jednoznaczne z przyjęciem przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 (1 pkt 2 kpa. Ponadto nie naruszono innych przepisów mających zastosowanie w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.B. zarzucając naruszenie art. 145 (1 pkt 1 lit. c ppsa wobec oddalenia skargi pomimo zaakceptowania zaskarżonym wyrokiem naruszenia przepisów prawa procesowego przez organ administracji publicznej, a w szczególności art. 156 (1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 i 98 (1 kpa, gdyż zawieszono postępowanie bez udziału wszystkich stron postępowania, możliwości wypowiedzenia się przez wszystkie strony postępowania /art. 10 (1 kpa/ a także w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 64 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, art. 84 (1 kpa i art. 24 (1 pkt 1 kpa, wobec oparcia rozstrzygnięcia administracyjnego na prywatnej opinii biegłego /"Analizie wpływu budynku..."/ a także art. 7, 77 (1 i 80 kpa, przez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na tym, że budynek miał 6 a nie 7 kondygnacji.
Skarga kasacyjna zawiera wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie wobec powzięcia przez skarżącą wiadomości o tym, że decyzja o warunkach zabudowy była przedmiotem postępowania nieważnościowego i nieprawomocnym orzeczeniem stwierdzono jej nieważność, ponadto toczą się bliżej nieznane skarżącej postępowania karne, których wynik w jej ocenie mógłby mieć znaczenie w sprawie niniejszej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie przedstawia się kwestie, które powinny być ustalone w postępowaniu administracyjnym, jednakże odpowiedniego postępowania wyjaśniającego nie przeprowadzono z naruszeniem wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów kpa. Podkreśla się też, że przekroczenie liczby kondygnacji wbrew twierdzeniu Sądu wpływa na interes skarżącej jako osoby trzeciej, powoduje bowiem zwiększenie ilości lokali mieszkalnych a w konsekwencji ma znaczenie na sposób korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości, wobec większej ilości okien niedaleko granicy działki, co znacznie obniża komfort korzystania z niej, bowiem może dochodzić do częstego naruszenia takich dóbr osobistych jak prawo do prywatności czy intymności. Zwiększa się też ruch samochodów powodujący większy hałas i zanieczyszczenia. Może zwiększyć się przestępczość czy też zwykła znieczulica na drugiego człowieka.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie podnosi się zarzut naruszenia art. 145 (1 pkt 1 lit. c ppsa wobec oddalenia skargi pomimo zaakceptowania zaskarżonym wyrokiem naruszenia przepisów prawa procesowego przez organ administracji publicznej, a w szczególności art. 156 (1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 i 98 (1 kpa, zawieszono postępowanie i tak je prowadzono, że ograniczono udział stron w postępowaniu, a także w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 64 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, art. 84 (1 kpa i art. 24 (1 pkt 1 kpa, wobec oparcia rozstrzygnięcia administracyjnego na prywatnej opinii biegłego jak art. 7, 77 (1 i 80 kpa, przez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na tym, że budynek miał 6 a nie 7 kondygnacji. Zdecydowana większość podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej zarzutów w istocie dotyczy występujących w ocenie strony wad postępowania administracyjnego prowadzonego w zwykłym trybie.
Jak to natomiast słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś w tym postępowaniu analizie i ocenie podlega wyłącznie to, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 (1 kpa. Kwestia zatem ewentualnych ograniczeń udziału skarżącej w sprawie prowadzonej w zwykłym trybie nie podlega ocenie jako przesłanka nieważnościowa, gdyż stosownie do art. 145 (1 pkt 4 kpa jest to przesłanka wznowieniowa, a więc skutecznie można taką okoliczność podnosić wyłącznie we wniosku o wznowienie postępowania.
Także okoliczności dotyczące prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie prowadzonej w zwykłym trybie, a więc takie, jak dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, nie mają w niniejszej sprawie związku z postępowaniem nieważnościowym.
Ubocznie tylko należy zauważyć, że fakt posłużenia się opinią biegłego jako dowodem zgłoszonym przez jedną ze stron postępowania nie stanowi wady postępowania, nie uniemożliwia to zwłaszcza innym stronom skorzystania z prawa zgłoszenia własnych wniosków dowodowych.
Zasadniczą kwestią w sprawie było to, że niespornie kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę przewidywała zwiększenie liczby kondygnacji budynku z zachowaniem jego wysokości w stosunku do warunków zabudowy określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednakże obszernie i słusznie, opierając się na własnych spostrzeżeniach oraz dotychczasowym orzecznictwie sądowo-administracyjnym, wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nawet oczywiste naruszenie prawa nie w każdym przypadku musi być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 (1 pkt 2 kpa. Ocenie w związku z tym podlega to, czy w przypadku, gdy przy tej samej wysokości obiektu, jaką ustalił organ gminy wydając decyzję określającą dla danej inwestycji warunki zabudowy zaprojektowano więcej kondygnacji, można mówić już o rażącym naruszeniu prawa, czy też jest to wprawdzie naruszenie prawa, lecz nie mające w istocie charakteru rażącego, gdyż da sie pogodzić z porządkiem prawnym.
Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż prawidłowo orzekł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu wojewódzkiego o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji i odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej, nie doszło bowiem do rażącego naruszenia prawa a także analizując podnoszone przez skarżącą argumenty trzeba stwierdzić, że nie mają one de facto związku z jej interesem prawnym.
Takie bowiem okoliczności, jak większa ilość okien w kwestionowanym budynku i związane ze zwiększeniem się liczby mieszkańców utrudnienia, dotyczą interesu faktycznego a nie prawnego w sytuacji, gdy ocenie podlega decyzja wydawana na podstawie przepisów prawa publicznego /ustawy Prawo budowlane/.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.