Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1304/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. K. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011r. nr [...], znak [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na G. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] oraz zobowiązał do wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 zł.
W dniu 5 września 2011 r. G. M. oraz U. K. złożyli w siedzibie organu I instancji pismo zatytułowane "zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dn. [...] sierpnia 2011". W treści pisma jego autorzy wskazali, że nie stać ich na uiszczenie grzywny, bowiem nie posiadają wystarczających środków finansowych, nadto podnieśli szereg zarzutów przeciwko decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] r., nakładającej obowiązek likwidacji przez zasypanie samowolnie wykonanego zbiornika wodnego, znajdującego się na działce nr [...] we wsi K., w gminie Ł..
Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...], znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w Łodzi, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia U. K., argumentując, że zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie grzywny nałożonej w toku postępowania egzekucyjnego na G. M., co oznacza, że zobowiązanym do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym z dnia [...] lipca 2011 r. jest G. M. i tylko on był uprawniony do złożenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Uznając zatem, że U. K. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, organ stwierdził brak podstaw prawnych do rozpatrzenia złożonego w dniu 5 września 2011 r. zażalenia.
W skardze na powyższe postanowienie U. K. podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniami nr [...] i nr [...] nałożył na nią oraz jej brata G. M. grzywny w celu przymuszenia w wysokości po 3000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] i nr [...]. W dalszej części skargi strona podniosła szereg zarzutów przeciwko decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] i postanowieniu organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, że w jego ocenie treść zażalenia była jasna i w tej sytuacji nie mógł on rozstrzygnąć zażalenia na postanowienie PINB nr [...].
W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż nie było podstaw do wyeliminowania z obrotu zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności Sąd podniósł kwestię, iż zarzuty skargi związane z prawidłowością nałożonego m.in. na skarżącą, obowiązku zasypania stawu, położonego w K., jak również zasadnością wymierzonej grzywny, pozostają bez związku z rozpatrywaną sprawą. Jej przedmiotem było bowiem postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie nakładającego grzywnę w celu przymuszenia na G. M..
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż wobec niebudzącego wątpliwości określenia przedmiotu zaskarżenia (postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.) skarżącej nie przysługiwał przymiot strony, uprawniający do skutecznego zaskarżenia postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia na G. M.. Zdaniem Sądu nałożony wspomnianym postanowieniem obowiązek (uiszczenia grzywny) dotyczył bowiem wyłącznie G. M.. Adresat postanowienia o nałożeniu grzywny był przeto jednoznacznie określony. On też był zatem, jak dowodzi Sąd, wyłącznie legitymowany do jego zaskarżenia. W sytuacji więc, gdy treść złożonego zażalenia niewątpliwie wskazuje, że wnoszący zażalenie nie jest stroną postępowania z uwagi na brak własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. nr 229 z 2005.r, poz. 1954 ze zm.), postępowanie przed organem II instancji powinno zakończyć się wydaniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia z powodów podmiotowych.
Natomiast w ocenie Sądu kwestia, iż innym postanowieniem grzywna w celu przymuszenia nałożona została również na skarżącą, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, skoro przedmiot zaskarżenia, określony w złożonym zażaleniu nie budził wątpliwości, zaś jego treść nie sugerowała by wolą stron było kwestionowanie innego jeszcze (prócz ewentualnie decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek) rozstrzygnięcia.
Skargą kasacyjną U. K. zaskarżyła powyższy wyrok, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania istotnie wpływającego na wynik przedmiotowej sprawy, polegającego na naruszeniu:
- 1) 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 18 i 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. (nr [...]) w sytuacji gdy w realiach przedmiotowej sprawy skarżącej przysługiwał interes prawny w toczącym się postępowaniu, a także, iż zostały spełnione przesłanki do dopuszczenia zażalenia wniesionego przez skarżącą w dniu 5 września 2011 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2011 r. (nr [...]);
- 2) art. 145 ust. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 127 k.p.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy obowiązkiem organu administracji jest czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa
- 3) art. 145 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., w sytuacji gdy ww. organ powinien wezwać skarżącą do wyjaśnienia wątpliwości związanych z nieprawidłowym oznaczeniem zaskarżonego zażaleniem postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia za udzieloną przez niego pomoc prawną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej U. K. podniosła, iż specyfika postępowania administracyjnego nakazuje, by w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi wątpliwość, czy odwołujący się jest stroną postępowania, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, organ powinien przed rozpoznaniem właściwego środka zaskarżenia, zwłaszcza w sytuacji gdy strony nie reprezentuje fachowy pełnomocnik, wezwać skarżącą do złożenia wyjaśnień na piśmie, z jakich przyczyn nie określiła wprost przedmiotu zaskarżenia. Jak podnosi skarżąca, w omawianej sytuacji organ odwoławczy wykazał się nadmiernym formalizmem prowadzonego postępowania, nie dając stronie możliwości obrony swych praw w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia zażalenia ze względu na brak przymiotu strony, którą mimo niewpisania numeru zaskarżonej decyzji była skarżąca U. K..
Skarżąca rozwinęła ponadto zarzut, że w zażaleniu na postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. zawarła wszystkie elementy istotne z punktu widzenia wymogów formalnych. W związku z powyższym już na tej podstawie organ odwoławczy będąc wyposażony w powyższe informacje był obowiązany do ustalenia rzeczywistej woli skarżącej mimo niewpisania numeru postanowienia bezpośrednio jej dotyczącego, a umieszczenia w zażaleniu numeru postanowienia dotyczącego jej brata - G. M., gdy z treści zażalenia jednoznacznie wynikało, iż nie jest ona zadowolona z rozstrzygnięcia w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zawierają uzasadnione podstawy.
Należy podzielić stanowisko skarżącej wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zgodnie z którym gdy w sprawie zachodzi wątpliwość co do przedmiotu zaskarżenia, organ powinien wezwać wnoszącą dany środek zaskarżenia do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie oraz że w niniejszej sprawie zachodziła taka konieczność. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom zarówno organu jak i Sądu I instancji, z treści zażalenia G. M. i U. K. z dnia 5 września 2011 r., pomimo iż zamieszczono w nim wyłącznie numer postanowienia skierowanego do G. M., wynikało, że nie zgadzają się oni z obiema nałożonymi na nich grzywnami. Wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia objętego przedmiotowym zażaleniem nie miał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., który odnotował na omawianym środku zaskarżenia zarówno numer postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia skierowanego do G. M. jak i numer postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia skierowanego do skarżącej.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, do którego przekazano przedmiotowe zażalenie zawierające ww. adnotacje, powinien był wezwać skarżącą, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia. Samodzielne dokonanie przez ten organ, w okolicznościach niniejszej sprawy, kwalifikacji przedmiotowego pisma z dnia 5 września 2011 r. jako zażalenia wyłącznie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] o nałożeniu na G. M. grzywny w celu przymuszenia, stanowiło, w ocenie składu orzekającego, naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a przede wszystkim wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 6, 8 i 9 k.p.a.
W związku z powyższym za zasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 127 k.p.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. oraz zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. Zarzuty te przesądziły o zasadności skargi kasacyjnej.
Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 18 i 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 28 k.p.a., a to z tego powodu, iż przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem kwestia stron i uczestników tego postępowania została uregulowana odmiennie przez przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i dlatego w tym zakresie nie mają odpowiedniego zastosowania przepisy k.p.a. Z treści art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym wynika natomiast wprost, że prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny przysługuje wyłącznie zobowiązanemu. W związku z powyższym prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie nakładające grzywnę na G. M. skarżącej nie przysługuje.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobowiązany będzie do kontroli zaskarżonego postanowienia przy uwzględnieniu oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.