Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 września 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 245/07 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejścia z mocy prawa nieruchomości na własność Państwa.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 156 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. K., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z dnia [...] stycznia 1963 r. w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość rolna o powierzchni 9,56 ha bez zabudowań, obejmująca działkę nr [...], położona we wsi Ś., gmina R., powiat i., zapisana w księdze wieczystej KW Ś. k. [...] na nazwisko S. K. - przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa jako opuszczona, bez odszkodowania.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ administracji wskazał, że ojciec wnioskodawcy – S. K., otrzymał przedmiotową nieruchomość dokumentem nadania ziemi z dnia 10 stycznia 1947 r., lecz w 1952 r. opuścił ją i wyjechał do powiatu o. w związku, z czym Prezydium Powiatowej Rady Narodowej decyzją z dnia [...] stycznia 1963 r. stwierdziło, że nieruchomość ta przeszła na własność Skarbu Państwa jako opuszczona przez właściciela, bez odszkodowania z mocy prawa na podstawie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 18, poz. 107).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie sprawę, decyzją wydaną w dniu [...] stycznia 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Kolegium potwierdziło słuszność swoich wcześniejszych wywodów dotyczących przejścia własności gospodarstwa S. K. na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa w drodze prawidłowo wydanej decyzji z dnia [...] stycznia 1963 r., na podstawie art. 15 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. K. wyraził swoje niezadowolenie z zapadłych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1963 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie uznając, że jej treść nie zawiera żadnych nowych elementów, które dawałyby podstawę do ich uwzględnienia i tym samym zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę J. K. stwierdził, że skarga nie jest zasadna, albowiem brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia [...] stycznia 1963 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego skarżącego na rzecz Skarbu Państwa obowiązywała ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniająca ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 32, poz. 161), która przepisem art. 1 nadała nowe brzmienie artykułowi 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. stanowiąc, iż gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń.
Sąd wskazał, że bezsporną w sprawie okolicznością jest fakt, iż S K. otrzymał wprawdzie nieruchomość rolną dokumentem nadania ziemi z dnia 10 stycznia 1947 r., lecz równie oczywista, w świetle zebranego materiału dowodowego, jest okoliczność opuszczenia przez niego tej nieruchomości przed dniem 28 kwietnia 1955 r. Sytuacja taka ma bardzo poważne znaczenie, ponieważ uniemożliwia przyjęcie, iż do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej decyzji mogłaby stanowić ustawa z dnia 15 lipca 1961 r., która wymagała wydania decyzji o charakterze uznaniowym; stanowiła bowiem, iż gospodarstwa "mogą być przejęte". W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sprawy oparte być musi o pierwotne brzmienie przepisu art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, które przewidywało przejście gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela z mocy prawa na własność Państwa.
Orzeczenie administracyjne o stwierdzeniu przejścia gospodarstwa na własność Państwa (art. 15 ust. 2 dekretu) miało zatem charakter decyzji związanej, a nie uznaniowej w związku, z czym orzekający organ poza obowiązkiem wykazania spełnienia przesłanki, jaką jest opuszczenie tego gospodarstwa, nie miał obowiązku jednoczesnego wskazywania na zaistnienie innych przyczyn, które uzasadniałyby skorzystanie z tak drastycznego środka, jakim jest orzeczenie o przejęciu tego gospodarstwa przez Skarb Państwa. Według Sądu, z tego powodu, nie mogą odnieść zamierzonego skutku twierdzenia skarżącego o płaceniu podatków i innych świadczeń oraz użytkowaniu przez niego gruntów i nabyciu materiałów budowlanych, bowiem regulacja przepisu art. 15 powołanego wyżej dekretu nie zawierała tego rodzaju możliwości odmiennej interpretacji jego treści. Słuszne jest również stanowisko Kolegium uznające nietrafność poglądu wnioskodawcy, jakoby nabywca gruntów z reformy rolnej nie miał obowiązku osobistego użytkowania takich gruntów. Analiza treści przepisu art. 13 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 3, poz.
13) w sposób jednoznaczny pozwala stwierdzić obowiązek osobistego użytkowania nadanych gruntów, który został uchylony dopiero w 1957 r. na mocy art. 9 pkt 3 ustawy z 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz.U. nr 13, poz. 172), a zatem w chwili opuszczenia gospodarstwa przez S. K. w 1952 r. warunek ten obowiązywał. Skutki zaś opuszczenia gospodarstwa nabytego z reformy rolnej następują z mocy samego prawa i to z dniem wejścia w życie dekretu z 18 kwietnia 1955 r., w którym to dniu obowiązywał również wspomniany wyżej art. 13 ust. 1 dekretu PKWN z 6 września 1944 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zarzucono:
- - naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym, art. 13 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, polegającą na błędnym przyjęciu, że dla orzeczenia w dniu [...] stycznia 1963 r. w przedmiocie przejścia nieruchomości rolnej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa wystarczającą przesłanką było ustalenie opuszczenia jej, a nieistotna była kwestia posiadania nieruchomości przez osoby najbliższe w tym skarżącego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
- - naruszenie prawa procesowego przez pominięcie dowodów wskazywanych w toku postępowania, a potwierdzających, że nieruchomość objęta postępowaniem nie była opuszczoną, a była uprawniana przez skarżącego, co potwierdziły zeznania świadków, zeznania skarżącego oraz dowody zakupu materiałów budowlanych tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok narusza przepisy prawa materialnego, jak i procesowego w zakresie wskazanym w zarzutach skargi kasacyjnej. W toku procesu bezsprzecznie wykazano, że grunty objęte sporem nadane w 1947 r. użytkowane były przez S. K. do 1952 roku. W późniejszym czasie posiadaczem tych gruntów był J. K. - skarżący. Po wejściu w życie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym posiadaczem nieruchomości nadal pozostawał J. K.. Potwierdzili to świadkowie, których oświadczenia zostały zebrane w toku postępowania. W toku postępowania wykazano, że skarżący gromadził materiały na budowę budynków mieszkalno-gospodarczych (w 1958 roku uzyskano pozwolenie na budowę), opłacał podatki. Osoby, które uzyskały we władanie grunty w ramach reformy rolnej mogły gospodarować na nich osobiście, jak i przez osoby najbliższe, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący podjęta została w oparciu o przesłankę opuszczenia gospodarstwa, co w sprawie nie miało miejsca. Powyższa okoliczność została także błędnie przyjęta w zaskarżonym wyroku. W konsekwencji błędnie przyjęto, że w sprawie miało miejsce opuszczenie nieruchomości, co uzasadniało zastosowanie w decyzji z dnia z dnia [...] stycznia 1963 r. art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
Niezależnie od powyższych zarzutów dotyczących błędnych ustaleń faktycznych zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie przepisów art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, pominięcie art. 13 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. W chwili wejścia w życie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. nikt nie kwestionował faktu uprawy gruntów ojca przez skarżącego. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący wydana została w chwili, gdy przepisy na podstawie, których podjęto rozstrzygnięcie nie obowiązywały, a prawo nie mogło działać wstecz. W chwili wydania decyzji kwestie przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa regulowała ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniająca ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
Wydawane decyzje miały charakter uznaniowy, a zatem organ rozstrzygający nie miał dowolności. Również przesłanka w postaci opuszczenia gospodarstwa nie była wystarczają dla orzeczenie w kwestii przejęcia nieruchomości bez odszkodowania. Zdaniem skarżącego należało zatem przyjąć, że podjęcie decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1963 r. nastąpiło bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa i stanowi przesłankę dla jego wznowienia w świetle art. 156 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie do końca spełnia wymienione wyżej wymagania. Zarzucając naruszenie prawa procesowego polegające na pominięciu dowodów wskazywanych w toku postępowania, co miało skutkować, jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przyjęciem przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych skarżący bowiem nie wskazał konkretnego przepisu prawa procesowego – p.p.s.a., który miałby zostać naruszony przez Sąd. Samo zaś powołanie się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi jedynie wskazanie podstawy, na jakiej można oprzeć skargę kasacyjną jest niewystarczające.
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz. 13 z późn. zm.) w art. 13 ust. 1 stanowił: "Gospodarstwa utworzone na podstawie niniejszego dekretu nie mogą być w całości lub w części dzielone, sprzedawane, wydzierżawiane i zastawiane". Z przepisu tego, który został uchylony z dniem 26 lipca 1957 r. na podstawie art 9 pkt 3 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz.U. nr 39, poz.172 ze zm.), nie można w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wyprowadzać wniosku, iż nakładał on obowiązek osobistego uprawiania gruntów w takim znaczeniu, w jakim uznał to organ administracji a w ślad za nim Sąd I instancji. Powołany przepis powinien być interpretowany wyłącznie w oparciu o dyrektywy wykładni językowej. Zabraniał on jedynie dokonywania wymienionych w nim czynności prawnych.
W żadnym przypadku nie można z niego wyprowadzać wniosku, iż naruszeniem tego przepisu było doprowadzenie do tego, iż faktycznie gospodarstwo prowadził syn osoby, która otrzymała ziemię w wyniku reformy rolnej. Tak więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 dekretu z 6 września 1944 r. przez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie okazał się być trafny
Z ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji, wynika, że ojciec skarżącego – S. K. otrzymał przedmiotową nieruchomość rolną dokumentem nadania ziemi z dnia [...] stycznia 1947 r. i opuścił ją przed dniem 28 kwietnia 1955 r. pozostawiając na gospodarstwie syna J.. Skoro Sąd I instancji nie kwestionował faktów płacenia przez skarżącego podatków, użytkowania przez niego gruntów i nabycia materiałów budowlanych to pojawia się podstawowa dla sprawy kwestia czy miało miejsce opuszczenie gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisu art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 18, poz. 107). Nie może ulegać najmniejszych wątpliwości, iż w przypadku, gdyby uznano, że takie opuszczenie miało jednak miejsce to w sprawie, wbrew twierdzeniom podnoszonym w skardze kasacyjnej zastosowanie powinien mieć ten przepis, a nie art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r., zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 32, poz. 161), który należałoby stosować w przypadku, w którym gospodarstwo rolne zostałoby opuszczone po dniu 28 kwietnia 1955 r. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.
Należy zauważyć, iż żadnym z przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolna i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 39, poz. 174) ani ustawy z 15 lipca 1961 r. nie uchylono mocy obowiązującej art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Nie ma zatem racji skarżący, że przedmiotowa decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1963 r. wydana została na podstawie nieobowiązujących przepisów. Z zestawienia wymienionych powyżej aktów prawnych wynika bowiem, że w chwili podjęcia decyzji tj. w dniu [...] stycznia 1963 r. obowiązywały obok siebie dwa przepisy prawne – art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. oraz art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. Przy czym pierwszy z nich miał zastosowanie do sytuacji opuszczenia gospodarstwa rolnego przez jego właściciela przed dniem 28 kwietnia 1955 r., drugi zaś miał zastosowanie w przypadku opuszczenia gospodarstwa rolnego po dniu 28 kwietnia 1955 r. Konieczność nowej regulacji wynikała z faktu, że dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. obowiązywał do stanów faktycznych (opuszczenia gospodarstwa) mających miejsce przed jego wejściem w życie, czyli do dnia 29 kwietnia 1955 r. W innym przypadku powstałaby luka prawna.
Dlatego zdecydowano się ustawami z dnia 13 lipca 1957 r. oraz z dnia 15 lipca 1961 r. uregulować stan prawny w przypadku opuszczenia gospodarstwa rolnego po dniu wejścia w życie tego dekretu. Skoro w decyzji z dnia [...] stycznia 1963 r. uznano, że to S. K. opuścił gospodarstwo rolne w 1952 r. to zastosowanie winien mieć art. 15 dekretu z 18 kwietnia 1955 r.
Jednak podstawowym argumentem dla przyjęcia, przez Sąd I instancji, że zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. były prawidłowe okazało się uznanie, że przedmiotowe gospodarstwo rolne było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu art. 15 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. Z kolei fakt uznania go za opuszczone był konsekwencją wyprowadzenia wniosku, iż nabywca gruntów z reformy rolnej był zobowiązany do osobistego uprawiania tych gruntów na podstawie art. 13 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skoro obowiązek taki bezpośrednio z tego, ani żadnego innego przepisu powołanego dekretu PKWN nie wypływał to trafny jest także zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r.
Nie ma jednak racji wnoszący skargę kasacyjną, że w sprawie powinno było zostać zastosowane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Powyższe rozporządzenie zostało bowiem wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Rozporządzenie to ustanawiało przepisy wykonawcze do powołanych wyżej ustaw z dnia 13 lipca 1957 r. oraz 15 lipca 1961 r., gdy tymczasem przedmiotowa decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1963 r. wydana została na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. – a zatem przepisy tego rozporządzenia nie miały zastosowania do spraw rozstrzyganych na jego podstawie.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej samej ustawy.