Uzasadnienie
II OSK 1030 / 11
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę "P." S.A. w G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa, po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w sprawie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego- kotłowni opałowej zlokalizowanej na działce nr [...] w obr. [...] w R. przy ul. P., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy tej kotłowni. Jak ustalił organ na powyższej działce należącej do "F." S.A. zlokalizowano obiekt budowlany w postaci kontenera grzewczego o wymiarach 2,45 m x 6,06 m oraz 2,5 m wysokości, usytuowanego na płycie betonowej o wymiarach 2,45 m x 6,06 m i grubości 20 cm. Kontener wykonany jest z konstrukcji stalowej, posiada instalację elektryczną wewnętrzna, zasilaną z węzła betoniarskiego oraz instalację wodociągową. W toku przeprowadzonej rozprawy z udziałem pełnomocników Spółki ustalono, że kontener został zrealizowany w listopadzie 2003 r., a pełnomocnicy nie byli w stanie okazać dowodów, z których wynikałoby, że wykonane roboty budowlane poprzedzone zostały pozwoleniem na budowę względnie dokonaniem zgłoszeniem zamiaru ich wykonania.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 123 i art. 124 k.p.a. oraz 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych obiektu budowlanego- kotłowni opałowej zlokalizowanej na ww. działce oraz nałożył na "F." S.A. obowiązek przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2009 r. zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z treścią planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzone przez osobę ze stosownymi uprawnieniami.
Pismem nadanym w dniu 18 stycznia 2009 r. "P." S.A. w G. jako następca prawny "F." S.A. poinformowała organ nadzoru budowlanego, że dokonała demontażu kontenera grzewczego na terenie działki nr [...] w R. W wyniku przeprowadzenia oględzin działki organ stwierdził, że na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót w postaci budynku gospodarczego parterowego z dnia [...] października 2009 r. na działce tej wykonano dodatkową płytę żelbetową o szerokości 155 cm od strony południowej, przylegającą do już istniejącej. Na nowej płycie oraz w części na istniejącej uprzednio zlokalizowano kontener grzewczy, olejowy. Obiekt ten został przesunięty w stosunku do poprzedniej lokalizacji o obrys nowo wykonanej płyty żelbetowej.
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał "P." S.A. w G. rozbiórkę obiektu budowlanego- kotłowni opałowej zlokalizowanej na działce nr [...] w R. przy ul. P. Zdaniem organu na działce nr [...] został usytuowany bez pozwolenia na budowę przedmiotowy obiekt budowlany, którego budowa została zakończona 3 listopada 2003 r. Organ wykluczył, aby realizacja przedmiotowego obiektu mogła mieć znamiona budowy tymczasowej, dochodząc do przekonania, że obiekt jest samowolą budowlaną. Przywołując treść art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, organ podkreślił, że nałożył postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. na "F." S.A. określone obowiązki. Przytoczył także informację od "P." S.A. o przejęciu "F." S.A., demontażu kotła grzewczego oraz wydzierżawieniu działki Spółce "B.".
W oparciu o ustalenia zawarte w protokole oględzin z dnia 17 marca 2010 r. organ uznał jednak, że nie nastąpiła rozbiórka samowoli budowlanej. Legitymowanie się zaś zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych w postaci budynku parterowego, gospodarczego nie uprawniało do realizacji kotłowni w postaci wykonania nowej płyty żelbetowej i przesunięciu kontenera w porównaniu do poprzedniej lokalizacji. Powołując się na fakt przejęcia praw i obowiązków po "F." S.A. przez "P." S.A. organ stwierdził, że strona nie wykonała obowiązków w terminie wynikających z powyższego postanowienia, co uzasadniało orzeczenie o nakazie rozbiórki.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "P." S.A. w G., zarzucając jej naruszenie art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez powołanie w uzasadnieniu decyzji fragmentów wywodów odnoszących się do zupełnie innej sprawy administracyjnej, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez powołanie się na treść postanowienia z dnia [...] czerwca 2010 r., które nie jest znane stronie oraz na działanie w sprawie pełnomocnika "F." S.A. – S. S., który nie jest znany stronie.
Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy za prawidłowe uznał czynności organu I instancji, który podjął działania w kierunku zalegalizowania samowoli budowlanej, a wobec braku przedłożenia wymaganych w świetle art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego dokumentów, zasadnie nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję złożyła "P." S.A., wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono brak rozpoznania sprawy, co do istoty i brak odniesienia się do zarzutów odwołania. W tym zakresie powtórzono zarzuty odwołania, których zdaniem strony organ nie rozpoznał, zaś wadliwie utrzymuje, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej i eksponuje błędne uzasadnienie decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. Wskazując na normę art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, Sąd podkreślił, że w sprawie postępowanie toczyło się początkowo z udziałem poprzednika prawnego skarżącej spółki, jakim był "F." S.A. Sąd stwierdził, iż czynności procesowe dokonane z udziałem poprzednika strony skarżącej były prawnie skuteczne wobec strony skarżącej. Z tego względu zarzut skargi rozumiany jako chęć uchylenia się od skutków prawnych wydanych poprzednio rozstrzygnięć wobec poprzednika prawnego skarżącej spółki, jest chybiony. Jak wskazał następnie Sąd, wobec "F." S.A. wydano postanowienie w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, które pozwalało na tzw. legalizację samowoli budowlanej. Organ II instancji prawidłowo przywołał datę wydania powyższego postanowienia, jednak w uzasadnieniu decyzji organu I instancji omyłkowo powołano rok jego wydania jako 2010, co stanowiło omyłkę pisarską.
Bezsporne jest także, że dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2009 r. w wyznaczonym terminie nie przedstawiono oraz, że stan faktyczny na nieruchomości po wydaniu tego zobowiązania został ujawniony w protokole oględzin z dnia 17 marca 2010 r. Z oględzin tych wynika, że kontener kotłowni nadal zlokalizowany jest na działce nr [...], został jedynie nieco przesunięty w porównaniu do lokalizacji zastanej w momencie wszczęcia postępowania. Trafnie, zatem organ uznał, że uzasadnione było nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.
Sąd pierwszej instancji zgodził się także z zarzutami skargi, iż decyzja organu I instancji w części dotyczącej jej uzasadnienia zawierała błędy i pomyłki. Omyłką tego organu było przekręcenie imienia osoby występującej w imieniu "F." S.A., gdyż chodziło o J. S., a nie o "S. S. ". Skarżąca eksponując tę wadliwość, nie wskazuje zarazem, aby zatrudnione były u niej, względnie poprzednio w "F." S.A. inne osoby noszące nazwisko S. Również to uchybienie usunął organ odwoławczy, prawidłowo powołując nazwisko osoby reprezentującej stronę w postępowaniu.
Ponadto Sąd zgodził się z wywodami strony skarżącej kwestionującej prawidłowość działania organu I instancji, który wadliwie dołączył do tekstu wydanej przez siebie decyzji fragment uzasadnienia z innej sprawy administracyjnej. Jak zauważył Sąd, fakt ten nie może jednak, biorąc pod uwagę podstawy uwzględnienia skargi ujęte w ramy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a), prowadzić do uwzględnienia skargi. Sprawę z odwołania strony skarżącej rozpatrzył organ odwoławczy i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Sąd pierwszej instancji wskazał też, iż strona skarżąca, koncentrując się na niedostatkach i omyłkach decyzji organu I instancji, zdawała się przy tym zapominać, że przedmiotem skargi jest decyzja II instancji, ta zaś wszechstronnie i poprawnie wyłuszczyła stan faktyczny i prawny sprawy. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., gdyż akta zawierają taki materiał dowodowy, który przekonuje, że obiekt samowolnie wybudowany nie został z terenu działki usunięty. Ponieważ nakaz rozbiórki nie obejmuje płyty betonowej znajdującej się pod spornym obiektem, stąd brak jest podstaw, by czynić zarzuty organom, aby wyjaśnienia kwestii pochodzenia tej płyty miały dla rozstrzygnięcia znaczenie.
Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę jako nieuzasadnioną oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka Akcyjna "P." z siedzibą w G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 7 k.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy i w konsekwencji uznanie, iż decyzja organu II instancji, mimo szeregu błędów i omyłek, powinna zostać pozostawiona w obrocie prawnym,
- 2. art. 9 oraz art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez tolerowanie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji pozostawienia w decyzji organu I instancji (na str.
- 2) argumentacji dotyczącej zupełnie innego stanu faktycznego, pochodzącej z uzasadnienia innej decyzji administracyjnej, nie mającej nic wspólnego z uzasadnieniem decyzji organu I instancji,
- 3. art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez tolerowanie w treści decyzji organu I instancji niewykonania przez odwołującą się nieznanego jej postanowienia z dnia [...] czerwca 2010 r., jak również powołanie się na osobę S. S., jako rzekomego pełnomocnika poprzednika prawnego skarżącej.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wskazał, że decyzja organu I instancji zawierała w treści swego uzasadnienia szereg błędów formalnych, które miały wpływ na jej podjęcie, co powoduje, iż decyzja ta nie spełnia przewidzianych przepisami k.p.a. wymogów co do treści decyzji administracyjnej i z tych też względów nie powinna się ona ostać w obrocie prawnym. Organ II instancji nie rozpoznał oraz nie odniósł się w treści swej decyzji do żadnego z zarzutów podniesionych przez stronę pomimo, że zarzuty te są na tyle poważne, że nie powinny pozostać bez rozpatrzenia. Pomimo częściowego uznania tych zarzutów przez Sąd pierwszej instancji, zdaniem strony, rozstrzygnięcie to jest wadliwe, gdyż aprobuje "nierzetelność, a wręcz niechlujstwo organu administracji", co uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty są pozbawione uzasadnionych podstaw.
Oceniając rozpoznawaną kasację w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, zauważyć przede wszystkim trzeba, iż konstruując zarzuty skargi kasacyjnej jej autor zdaje się nie dostrzegać tego co jest przedmiotem rozpoznania w sprawie wywołanej wniesieniem skargi kasacyjnej. Zarówno, bowiem treść zarzutów wniesionej kasacji, jak i znaczna część argumentacji jej uzasadnienia stanowi przede wszystkim polemikę z zaskarżonym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, pomijając zupełnie to, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji ocenił przedstawione w kasacji zagadnienia.
Zwrócić również trzeba uwagę na niewłaściwe sformułowanie pierwszego zarzutu kasacji, tj. naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez ogólnikowe stwierdzenie zaistnienia w decyzji organu II instancji "szeregu błędów i omyłek", bez jakiejkolwiek ich konkretyzacji, także w uzasadnieniu kasacji. Całość argumentacji zwartej w uzasadnieniu kasacji sprowadzała się do stwierdzenia, że organ II instancji "nie rozpoznał i nie odniósł się w treści swej decyzji do żadnego z zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji". Tymczasem, jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04.).
Związanie, bowiem granicami skargi kasacyjnej na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. nie pozwala sądowi na samodzielną konkretyzację i uzupełniania skargi kasacyjnej o jej brakujące istotne elementy. Szczególnie istotne pozostaje przy tym stwierdzenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, które również autor kasacji pominął, że strona skarżąca, koncentrując się na niedostatkach i omyłkach decyzji organu I instancji, zdaje się zapominać, że przedmiotem skargi wniesionej do sądu pierwszej instancji jest decyzja organu II instancji, a więc owe błędy i omyłki winny być odnoszone przede wszystkim do decyzji tego organu. Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. pozostawał chybiony.
Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów, tj. naruszenia art. 9 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., zauważyć trzeba, iż nieprawidłowy sposób doręczenia kompletnej decyzji organu I instancji oraz pomyłki w postaci przywołania nieprawidłowego imienia pełnomocnika skarżącej Spółki, zostały dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji i słusznie ocenione jako błędy tego postępowania, jednakże nie na tyle istotne, aby pozwalały na uwzględnienie skargi. Zgodnie, bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Brak zaistnienia takiego kwalifikowanego związku przyczynowo- skutkowego, jak to miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, wykluczał możliwość uwzględnienia skargi.
Prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że mimo brakującej strony decyzji organu I instancji strona skorzystała ze swego uprawnienia do wniesienia odwołania, a organ odwoławczy rozpoznając sprawę w jej całokształcie, zawarł w kontrolowanej już przez Sąd decyzji informacje, co do kwalifikacji stanu prawnego sprawy, usunął też uchybienie organu I instancji w odniesieniu do osoby pełnomocnika reprezentującego stronę. Z przedstawionych wyżej przyczyn zarzuty naruszenia wymienionych w kasacji norm prawa procesowego uznać należało za pozbawione uzasadnionych podstaw.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.