Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: 1) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu administracyjnego;
- 2) stwierdził, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem dla Powiatu Tatrzańskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Zakopanem grzywnę w kwocie 2000 zł;
- 4) zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 3457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W dniu 5 października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...] w Zakopanem rejon ul. A. budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów. Obowiązek przedłożenia dokumentów (po przedłużeniu terminu na wniosek skarżącego, będącego inwestorem) został określony na dzień 30 lipca 2012 r. Pismem z dnia 3 października 2012 r. inwestor wniósł o zawieszenie postępowania w tej sprawie. W dniu 19 listopada 2012 r. skarżący przedłożył zaświadczenie o zgodności realizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w dniu 21 listopada 2012 r. dostarczył do organu cztery egzemplarze dokumentacji technicznej.
Skarżący kilkukrotnie wnosił o przesunięcie terminu oględzin, które ostatecznie przeprowadzono w dniu 17 maja 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ I instancji dopuścił Stowarzyszenie K. do udziału w postępowaniu na prawach strony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. odmówił zawieszenia postępowania w tej sprawie. W dniu 24 października 2013 r. przeprowadzono kolejne oględziny. Pismem z dnia 25 października 2013 r. organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego. Pismem z dnia 12 marca 2014 r. skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu II instancji. Dnia 9 maja 2014 r. akta sprawy zostały przekazane organowi II instancji. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 3 czerwca 2014 r. uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył termin załatwienia sprawy do 30 czerwca 2014 r. Akta sprawy zostały zwrócone organowi I instancji w dniu 5 czerwca 2014 r..
W dniu 23 września 2014 r. G. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w tej sprawie, podnosząc że organ rażąco naruszył art. 35 § 2 i 3 K.p.a.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę, stwierdził, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 5 października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oględzin inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów. Od tego czasu postępowanie w tej sprawie trwało do dnia 11 grudnia 2014 r., kiedy to wydano decyzję załatwiającą sprawę w I instancji. Z uwagi na to, że po wniesieniu skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie przed organem I instancji, to Sąd umorzył postępowanie zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej.
Od chwili zawiadomienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie (od 17 grudnia 2011 r. do chwili wniesienia skargi na bezczynność – 23 września 2014 r.) okres 2-miesięczny został znacznie przekroczony. Po wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę kolejne czynności były podejmowane opieszale. Wyznaczony obowiązek przedłożenia dokumentów na dzień 30 kwietnia 2012 r. (zaświadczenia o zgodności inwestycji z obowiązującym od 2007 r. planem miejscowym) oraz na dzień 30 lipca 2012 r. (projekt budowlany) był aż nadto wystarczający i w tym okresie inwestor obowiązek ten powinien wykonać. Późniejsze przesunięcie terminu świadczy już o bardzo dużej wyrozumiałości organu wobec inwestora.
Tym samym w okresie do 30 lipca 2012 r. organ w tej sprawie nie był bezczynny, ponieważ opóźnienie w załatwieniu sprawy wynikało z przyczyn całkowicie zależnych od strony, a nie od organu. Natomiast od dnia 31 lipca 2012 r. organ I instancji pozostawał w bezczynności i nie zawiadamiał stron o przyczynie przedłużenia postępowania. Inwestor w dniu 5 października 2012 r. zwrócił się do organu o zawieszenie postępowania w tej sprawie. Wniosek ten został rozpoznany dopiero postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Okres ponad 12 miesięcy na rozpoznanie wniosku w przedmiocie zawieszenia postępowania nie jest niczym w tej sprawie uzasadniony. Pismami z dnia 21 listopada 2012 r. i z dnia 26 listopada 2012 r. zawiadomiono stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
Następnie organ przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego. Kilkukrotnie podejmowano próby dokonania oględzin inwestycji w miesiącach styczniu 2013 r., lutym 2013 r., marcu 2013 r., kwietniu 2013. i maju 2013 r. Dopiero oględziny w maju (17 maja 2013 r.) odniosły skutek, a wcześniejsze terminy oględzin nie dochodziły do skutku na wniosek inwestora. Z tych względów okres: od dnia 20 grudnia 2012 r. do dnia 5 marca 2013 r. i od dnia 12 kwietnia 2013 r. do dnia 17 maja 2013 r. należy potraktować jako okres przedłużającego się prowadzenia postępowania. Po przeprowadzeniu oględzin organ I instancji zawiadomił pismem z dnia 20 maja 2013 r. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Pismem z dnia 25 października 2013 r. organ I instancji ponowił to zawiadomienie. Decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wydał dopiero w dniu [...] grudnia 2014 r. Ponad 2 letni okres na załatwienie tej sprawy prowadzi do wniosku, że bezczynność w tej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Okoliczność dwukrotnej zmiany osoby prowadzącej tę sprawę w imieniu organu nie zwalania samego organu od odpowiedzialności za terminowe jej załatwienie. Podnoszona kwestia braku środków finansowych nie może uzasadniać naruszania praw stron gwarantowanych przepisami K.p.a.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok z dnia 23 stycznia 2015 r. w części, tj. punkt III wyroku, zarzucając naruszenie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a nałożona na organ kara jest niewspółmiernie wysoka. Rażące naruszenie prawa stanowi postać kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Samo wskazanie długości postępowania nie jest wystarczającą przesłanką do nadania bezczynności stopnia kwalifikowanego. Organ kilkukrotnie podejmował próbę przeprowadzenia czynności kontrolnych, które nie dochodziły do skutku na wniosek inwestora. Inwestor celowo opóźniał działania organu nadzoru budowlanego bądź wręcz niejednokrotnie uniemożliwiał ich przeprowadzenie.
Nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny. Brak ewidentnego rażącego zawinienie organu, a faktyczne błędne przekonanie o niemożności podejmowania czynności nie uzasadniają celowości i potrzeby wymierzenia grzywny. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skomplikowanego charakteru sprawy, która wymagała przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz starannej wykładni przepisów prawa z uwagi na precedensowy charakter rozstrzygnięcia. Brak etatów i środków pieniężnych może stanowić okoliczności łagodzącej dla wymiaru orzekanej kary. Orzeczona grzywna jest zbyt wysoka względem możliwości finansowych organu. Organ podziela stanowisko, że pozostawał w bezczynności, ale bezczynność ta nie miała rażącego charakteru.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie pkt III zaskarżonego wyroku i niewymierzalnie kary grzywny, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w punkcie III poprzez obniżenie kary grzywny, bądź też o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd kontroluje zaskarżone orzeczenie jedynie w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej, w szczególności jest związany zarówno wnioskami, jak i podstawami skargi kasacyjnej. Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczony jest żądaniem wnoszącego skargę kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną organ zakresem zaskarżenia objął wyłącznie punkt trzeci wyroku z dnia 23 stycznia 2015 r. w zakresie wymierzonej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Zakopanem grzywny w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych. Poza zakresem zaskarżenia znalazły się pozostałem punkty wyroku z dnia 23 stycznia 2015 r., w szczególności punkt drugi wyroku dotyczący stwierdzenia, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wyznaczony w ten sposób zakres zaskarżenia w istocie uniemożliwia dokonanie oceny zaskarżonego wyroku w części dotyczącej oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, które sprowadzają się do tego, że nie było podstaw do przyjęcia, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie został zaskarżony. Na marginesie należy jednak wskazać, że tak długi okres rozpoznawania sprawy (około 3 lat), a także sposób prowadzenia postępowania przez organ i podejmowania poszczególnych czynności uzasadniał przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że przewlekłość w tej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W rozpoznawanej sprawie organ kwestionuje wysokość nałożonej na organ grzywny. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie zachodziła potrzeba nałożenia grzywny na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, ponieważ brak jest ewidentnego rażącego zawinienia tego organu. Przyczynę tak długiego prowadzenia postępowania organ upatruje w błędnym przekonaniu o niemożności podejmowania czynności, a zatem wymierzenie grzywny w tej sprawie jest niecelowe. Tak sformułowane zarzuty są chybione i nie znajdują żadnego uzasadnienia.
Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargą na bezczynność organu, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Oznacza to, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 P.p.s.a.). Przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2014 r. wynosiło 3 783,46 zł (Komunika Prezesa GUS z 10 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r.; M.P. z 2015 r., poz. 179). Wymierzenie grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., pełni funkcje prewencyjną, ma przeciwdziałać bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją ma na celu przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i doprowadzenie do sprawnego i terminowego prowadzenia postępowania. Wysokość grzywny sąd miarkuje w zależności od stopnia winy organu w zakresie niezachowania terminu.
Sąd pierwszej instancji w sposób dostateczny wyjaśnił motywy, którymi się kierował wymierzając organowi grzywnę, wskazując w szczególności, że postępowanie trwało bardzo długo i bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymierzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organowi grzywna nie osiągnęła nawet wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji wysokość grzywny mieści się w dolnych granicach wymiaru przewidzianego prawem. W takich okolicznościach sprawy, mając na uwadze długość postępowania (około 3 lat, podczas gdy załatwienie sprawy nawet szczególnie skomplikowanej powinno nastąpić w ciągu dwóch miesięcy), a także to, że poszczególne czynności organu były podejmowane w znacznych odstępach czasu (wniosek o zawieszenie postępowania został rozpoznany po upływie 12 miesięcy) nie ma podstaw do kwestionowania wysokości wymierzonej grzywny.
Nie bez wpływu pozostaje także to, że postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego został zobowiązany do załatwienia sprawy w terminie do 30 czerwca 2014 r., tymczasem decyzja o rozbiórce obiektu została wydana dopiero w dniu [...] grudnia 2014 r., po wniesieniu skargi na bezczynność organu.
W tym kontekście nie są zasadne zarzut skargi kasacyjnej co do wysokości wymierzonej grzywny przez Sąd pierwszej instancji. Wskazane okoliczności rozważane przez Sąd pierwszej instancji usprawiedliwiały w sposób dostateczny wysokość wymierzonej grzywny. Argument dużej ilości spraw rozpatrywanych przez organ nie może stanowić uzasadnienia dla działania niezgodnego z prawem, jakim jest rażące naruszanie terminów załatwienia spraw przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, brak etatów i środków pieniężnych nie może stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia grzywny.
W takich okolicznościach sprawy podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dają wystarczających podstaw do jej uwzględnienia, albowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo wymierzył organowi grzywnę, z uwagi na długość i sposób prowadzenia postępowania. Należy zwrócić uwagę, że pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami procesowymi występują zbyt długie odstępy czasowe i postępowanie było prowadzone opieszale.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.