Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 799/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] i [...] (dalej łącznie: "skarżący") na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z 26 kwietnia 2018 r., znak: WINB-WOP.7723.14.2018.MN, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżonym do sądu postanowieniem Kujawsko–Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Toruniu z 13 marca 2018 r. nakładające na skarżących grzywnę w wysokości 1.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki robót budowlanych, polegających na wykonaniu odcinka wewnętrznej linii energetycznego zasilania pomieszczeń restauracji "[...]" zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] oraz wybudowania ściany wewnętrznej wraz z zamurowaniem przejścia. Roboty zostały zlokalizowane na granicy między działkami nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Podstawą obowiązku prawnego, który nie został wykonany przez skarżących była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 lipca 2015 r., którą organ nakazał skarżącym rozbiórkę ww. robót budowlanych. Decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki wykonanych robót budowlanych była kontrolowana w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w ramach którego Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy odmówił stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 28 czerwca 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 29 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1870/16, oddalił skargę skarżących inwestorów.
W związku z trwającym niewykonaniem obowiązku rozbiórki nałożonego na skarżących na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 599, dalej: "u.p.e.a.") przesłał [...] i [...] upomnienia zawierające wezwanie do wykonania ciążącego na nich obowiązku wraz z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienia zostały przesłane każdemu z małżonków w dniu 18 lutego 2016 r. Po dokonaniu analizy dotyczącej wyboru środka egzekucyjnego, organ egzekucyjny wystawił w dniu 24 stycznia 2017 r. tytuły wykonawcze, wskazując na możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Następnie, 25 stycznia 2017 r. organ powiadomił uczestników postępowania o wszczęciu postępowania egzekucyjnego.
Z powodu dalszego niewykonania obowiązku organ egzekucyjny I instancji wydał postanowienie z 13 kwietnia 2017 r. o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł. W wyniku wniesionego zażalenia wskazane postanowienie z 13 kwietnia 2017 r. zostało uchylone przez organ II instancji. Ponowne postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Toruniu o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane 1 grudnia 2017 r., jednak i ono zostało w dniu 25 stycznia 2018 r. uchylone przez organ II instancji ze względu na nieprawidłowe wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewłaściwe doręczenie akt administracyjnego stronom. Po ustaleniu, że na ww. postanowienie z 25 stycznia 2018 r. nie została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, organ I instancji wydał postanowienie z 13 marca 2018 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 1.000 zł. Postanowienie organu powiatowego zostało wydane na podstawie art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 5 § 1 pkt 1, art. 15 § 1, art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1, art. 119 § 1, art. 121 § 2 i § 4, art. 122 § 1, § 2 i § 3 u.p.e.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.).
Po rozpatrzeniu zażalenia [...] i [...] Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy postanowieniem z 26 kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjne organ powiatowy wykonał wszystkie czynności egzekucyjne poprzedzające nałożenie grzywny, w tym doręczył zobowiązanym upomnienie i wystawił tytuły wykonawcze.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, [...] i [...] wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, organy egzekucyjne obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a na podstawie poczynionych ustaleń sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa. Sąd podkreślił przy tym, że postępowanie egzekucyjne nie jest etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze. Te kwestie rozstrzygają się na etapie postępowania przed organami administracji. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zadaniem organu egzekucyjnego jest jedynie stosowanie środków egzekucyjnych, co organy właściwe w sprawie uczyniły prawidłowo.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest:
- - art. 122 § 3 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że wymienione w końcowej części art. 122 § 3 u.p.e.a. zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny sprowadzać się może do zakwestionowania wyboru środka egzekucyjnego, albo wysokości wymierzonej grzywny,
- - art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu i dopuszczenie przez organy zastosowania działań przymuszających do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 29 lipca 2015 r., mimo że obowiązek ten został w części wykonany,
- - art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu i dopuszczenie przez organy zastosowania działań przymuszających do wykonania obowiązku określonego w decyzji nakazującej rozbiórkę, mimo że obowiązek ten pozostaje dla zobowiązanych niewykonalny bądź jego wykonanie mogłoby spowodować zagrożenie dla dóbr o większej wartości oraz powstania niepowetowanych szkód i destabilizacji budynku,
- - art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu i dopuszczenie przez organy zastosowania działań przymuszających do wykonania nakazu rozbiórki, mimo że skarżący wykonali w części nałożony na nich obowiązek.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2022 r., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając zatem sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Formalnie bowiem ww. wymogi zostały spełnione ale analiza treści zarzutów skargo kas. Nie uzasadnia wniosku, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły jakiekolwiek podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o jedną z podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że kluczowy z nich, to znaczy zarzut naruszenia art. 122 § 3 u.p.e.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie przyznają w uzasadnieniu skargi, że wiedzą o przyjętym w doktrynie stanowisku, zgodnie z którym w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powołanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. Skarżący twierdzą jednak, że znaleźli się w sytuacji polegającej na tym, że już wcześniej nie mogli wykonać nałożonych na nich obowiązków, a zatem muszą podnieść zarzuty przewidziane w art. 33 § 1 pkt 1 oraz pkt 5 u.p.e.a. na obecnym etapie postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak stanowiska skarżących kasacyjnie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony bowiem jest pogląd, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadza dwa odrębne środki obrony przed egzekucją administracyjną (patrz: art. 122 § 3 u.p.e.a.). Zarzut, jako środek obrony przed egzekucją administracyjną, którego podstawy do wniesienia reguluje art. 33 § 1 u.p.e.a., służy co do zasady w stadium wszczęcia postępowania egzekucyjnego i podlega szczególnemu trybowi rozpoznania z udziałem wierzyciela (art. 34 § 1 u.p.e.a.) (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 715/18, LEX nr 2785435, a także wyrok z 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2249/18, LEX nr 2744901 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2764/19, LEX nr 3091712).
Wyjątkowe rozwiązanie przewiduje natomiast art. 122 § 3 u.p.e.a., który dopuszcza dwa odrębne środki obrony zobowiązanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się wszak, że alternatywne ujęcie środków prawnych w art. 122 § 3 u.p.e.a., tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być w zażaleniu kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku, a określonych w art. 33 u.p.e.a. Oznacza to więc, że kwestionowanie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny za pomocą środków właściwych dla postępowania w przedmiocie zarzutów jest nieprawidłowe i nie mogło odnieść jakichkolwiek pozytywnych dla skarżących kasacyjnie skutków procesowych.
W rozpatrywanej sprawie możliwość podniesienia zarzutów na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. została skarżącym zagwarantowana i zostali oni pouczeni o takim prawie już w treści tytułów wykonawczych wystawionych w dniu 24 stycznia 2017 r. i doręczonych każdemu ze skarżących kasacyjnie, zgodnie ze stosowanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Na stronie drugiej tytułu wykonawczego (TW-2) zawarte jest bowiem pouczenie, że na podstawie art. 33 § 1 ustawy zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu lub wydruku tytułu wykonawczego prawo do zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny doręczył obojgu zobowiązanym ww. tytuły wykonawczy wraz z pismami przewodnimi. Zobowiązani nie wnieśli jednak zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Dlatego też Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że zarzuty, o których mowa w art. 33 i art. 34 u.p.e.a. mogą być wnoszone w postępowaniu egzekucyjnym tylko raz i zgodnie z pouczeniem zawartym w tekście tytułu wykonawczego w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego. Po upływie takiego terminu zobowiązany nie może uzupełniać takich zarzutów ani formułować nowych.
Natomiast po doręczeniu skarżącym kasacyjnie postanowienia z 13 marca 2018 r. zobowiązani złożyli jedynie zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Oznacza to zatem, że wykorzystali tylko jeden środek przewidziany przez art. 122 § 3 u.p.e.a. W sytuacji, w której zażalenie było złożone przez profesjonalnego pełnomocnika organ nie miał podstawy do dokonywania odmiennej interpretacji środka zaskarżenia złożonego przez stronę.
W związku z tym, stanowisko Sądu I instancji należało uznać za prawidłowe. Odpowiada ono bowiem utrwalonej linii orzeczniczej przyjętej przez sądy administracyjne, włącznie z Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Podkreślmy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 122 § 3 u.p.e.a. doręczenie zobowiązanemu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia uprawnia zobowiązanego do zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawa wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Należy jednak pamiętać, że zgodnie z cytowanym orzecznictwem uprawnienia wymienione w art. 122 § 3 u.p.e.a. mają charakter alternatywnych środków zaskarżania. Konsekwentnie, argumenty które mogą być powoływane w związku z zarzutami formułowanymi na podstawie art. 33 i art. 34 u.p.e.a. nie mogą stanowić uzasadnienia dla zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W rozpatrywanej sprawie zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Toruniu z 13 marca 2018 r. złożyli [...] i [...] reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. W związku ze złożeniem przez pełnomocnika skarżących zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, organ nie miał już podstawy prawnej do rozpatrywania argumentów właściwych dla zarzutów składanych na podstawie art. 33 i 34 u.p.e.a.
Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu nie wyeksponował być może różnicy między zarzutami egzekucyjnymi składanymi po otrzymaniu przez zobowiązanego tytułu wykonawczego, a tymi, które mogłyby być zgłoszone na podstawie art. 122 § 3 u.p.e.a. Niemniej, rozstrzygnięcie Sądu wojewódzkiego jest zgodne z przedstawioną linią orzeczniczą.
W związku z powyższym przedstawione w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. oraz art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. nie mogły być uwzględnione. Przepisy te odnoszą się bowiem do środka zaskarżenia, z którego w istocie strona nie skorzystała.
Na tej samej zasadzie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny powołujący się na art. 7 § 3 u.p.e.a. Skarżący przyznają wyraźnie, że obowiązki nałożone decyzją z 29 lipca 2015 r. zostały wykonane jedynie w części. W związku z tym nie mogą twierdzić, że egzekwowany obowiązek o charakterze niepieniężnym został w całości wykonany lub stał się bezprzedmiotowy.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.