Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r. (sygn. akt III SA/Łd 960/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. (nr [...]) w przedmiocie wymeldowania skarżącej oraz małoletniej [...] z pobytu stałego.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd I instancji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. (nr [...]) o wymeldowaniu skarżącej [...] i jej córki [...] z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przesłankami wymeldowania są: faktyczne opuszczenie miejsca pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Opuszczenie lokalu musi mieć charakter trwały i być dobrowolne, połączone z zamiarem zerwania związków z dotychczasowym miejscem i przeniesieniem centrum życiowego w nowe miejsce.
Mając to na względzie organ odwoławczy uznał ustalenia organu I instancji za prawidłowe, podzielając je w całości. A.I. (poprzednio [...]) wraz z córką [...] nie przebywają w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Opuściły to miejsce w październiku 2009 r. i do niego nie powróciły. Obecnie zamieszkują w lokalu położonym przy ul. [...] w [...]. Okoliczność opuszczenia lokalu została potwierdzona przez strony, w tym przez skarżącą. A.I. skorzystała co prawda z powództwa posesoryjnego, ale nie doprowadziło ono do przywrócenia posiadania. Organ ustalił bowiem, że Sąd Okręgowy [...] wyrokiem z dnia [...] (sygn. akt [...]) oddalił apelację skarżącej od wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] (sygn. akt [...]) o oddaleniu powództwa o przywrócenie naruszonego posiadania. Opuszczenie lokalu przez skarżącą i jej córkę w ocenie organu było więc trwałe i dobrowolne, choć podyktowane konfliktem z J.M. Okoliczności te uzasadniały decyzję o wymeldowaniu.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji, że została wydana z naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Skarżąca podniosła, że nie opuściła dobrowolnie i trwale lokalu znajdującego się przy ul. [...] w [...]. Wyjaśniła, że pozostawiła w mieszkaniu swoje rzeczy, nie miała możliwości powrotu do lokalu, ponieważ mąż wymienił zamki w drzwiach.
W ocenie strony, Wojewoda w ogóle nie odniósł się do kwestii konfliktu rodzinnego, a to należało rozważyć pod kątem przesłanki dobrowolności opuszczenia lokalu. Zdaniem strony organ niezasadnie skoncentrował się wyłącznie na nieuwzględnieniu przez sąd powszechny powództwa o przywrócenie naruszonego posiadania, pomijając całkowicie okoliczność, że powodem negatywnego dla niej rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że uchybiła termonowi do wytoczenia powództwa posesoryjnego, o którym mowa w art. 344 § 2 k.c. Na tej podstawie domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013r. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, organ zastosował prawidłowe przepisy prawa i wyczerpująco uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie. Zaistnienie przesłanek stanowiących podstawę wymeldowania, wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, nie budzi wątpliwości: skarżąca opuściła lokal ponad 3,5 roku temu, skoncentrowała sprawy życiowe w innym miejscu, nie podjęła też skutecznych środków prawnych zmierzających do powrotu do miejsca zameldowania (powództwo posesoryjne wytoczyła po upływie terminu określonego w art. 344 § 2 k.c.). W sytuacji nie podjęcia skutecznych środków prawnych zmierzających do powrotu do miejsca zameldowania, opuszczenie przez skarżącą miejsca stałego zameldowania nosi cechy dobrowolności. Za dobrowolnością opuszczenia miejsca zameldowania – zdaniem sądu I instancji – przemawia również fakt skoncentrowania centrum życiowego w innym miejscu.
Sąd wyraził pogląd, że tylko skuteczne wykorzystanie przez skarżącą środków prawnych zmierzających do przywrócenia utraconego posiadania mogłoby skutkować uznaniem, że opuszczenie lokalu nie było dobrowolne. Zwrócił także uwagę, że ewidencja ludności ma charakter jedynie rejestracyjny i skoro skarżąca nie mieszka w spornym lokalu od października 2009r. konieczne było doprowadzenie do stanu, w którym zapis w ewidencji będzie zgodny ze stanem faktycznym.
A.I. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2013 r. (sygn. akt III SA/Łd 960/12) skargą kasacyjną w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia, że przy wydaniu decyzji nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuciła też naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnym zastosowaniu przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca stwierdziła, że sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że organy administracyjne ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami procedury administracyjnej i w oparciu o te ustalenia, niezasadnie stwierdziły, że istniały podstawy prawne do jej wymeldowania z dotychczasowego miejsca pobytu. Zdaniem skarżącej organ nieprawidłowo zastosował powołany przepis ustawy, przyjmując, że skarżąca dobrowolnie opuściła lokal przy ul. [...] w [...]. Podkreśliła dalej, że sąd I instancji skoncentrował się na jednej okoliczności tj. na oddaleniu przez sąd powszechny powództwa posesoryjnego. Jest to istotna okoliczność przy badaniu zamiaru dobrowolnego opuszczenia lokalu, niemniej przy wydawaniu decyzji o wymeldowaniu winny zostać rozważone wszystkie okoliczności pozwalające na ocenę owego zamiaru. Zarówno organy, jak i sąd I instancji nie odniosły się do następujących okoliczności faktycznych:
- - oświadczenia skarżącej, że wyprowadzenie się z lokalu było podyktowane wolą czasowego odseparowania się od męża [...],
- - domaganie się wydania kluczy od lokalu po wymianie zamków,
- - próby wejścia do lokalu połączone z interwencjami Policji,
- - wytoczenie powództwa o podział majątku wspólnego,
- - fakt pozostawienia większości rzeczy w lokalu przy ul. [...],
- - fakt dokonywania opłat przez skarżącą związanych z korzystaniem z lokalu do 2012r.,
- - fakt wskazywania adresu przy ul. [...] jako adresu korespondencyjnego.
Wojewoda [...] nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, natomiast uczestnik postępowania [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Sąd I instancji popełnił bowiem, w ślad za organami rozpatrującymi tę sprawę w postępowaniu administracyjnym, szereg błędów dotyczących zarówno oceny niebudzącego w zasadzie wątpliwości stanu faktycznego, jak i stosowania przepisu prawa materialnego. Źródłem tych błędów jest przede wszystkim niewłaściwe rozumienie "dobrowolności" opuszczenia lokalu przez skarżącą kasacyjnie, z którego została wymeldowana z pobytu stałego.
Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez sąd pierwszej instancji.
Rozpatrywana sprawa dotyczy decyzji o wymeldowaniu skarżącej i jej córki (wówczas małoletniej) z pobytu stałego, wydanej na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z tym przepisem można osobę wymeldować z pobytu stałego z urzędu lub na wniosek jeżeli opuściła ona miejsce zameldowania na ponad 3 miesiące i nie wymeldowała się.
Trzeba przypomnieć, że sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia organów, że w sprawie zaistniały określone w tym przepisie dwie przesłanki, uzasadniające wymeldowanie skarżącej i jej córki z lokalu położonego przy ul. [...] [...] w [...]. Po pierwsze – skarżąca opuściła lokal trwale, po drugie – uczyniła to dobrowolnie.
Z kolei skarżąca podniosła, że organy administracji oraz sąd I instancji bezpodstawnie pominęły szereg innych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych tj. opuszczenie lokalu pod wpływem przymusu (konfliktu małżeńskiego i związanej z nim konieczności czasowego odizolowania się od męża), domaganie się od męża wydania kluczy do mieszkania po wymianie przez niego zamków, podejmowanie przez nią prób wejścia do mieszkania również przy pomocy Policji, pozostawienie przez skarżącą swoich rzeczy w mieszkaniu, dokonywanie opłat związanych z eksploatacją mieszkania do 2012 r.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty w odniesieniu do obu podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należało jednakże rozpatrzyć zarzut naruszenia prawa procesowego, wiążący się z błędnymi ustaleniami okoliczności faktycznych sprawy.
Podkreślić trzeba, że nie budzi wątpliwości sam fakt opuszczenia mieszkania przez skarżącą. Sama ona przyznaje, że w mieszkaniu przy ul. [...] w [...] nie przebywa od października 2009 r. Jednakże w rozpatrywanej sprawie istotny jest nie tyle fakt opuszczenia spornego lokalu, ile w jakich okolicznościach doszło do tego, i czy owe okoliczności, jak również inne, które miały miejsce już po opuszczeniu lokalu (w szczególności wymiana zamków w drzwiach spornego lokalu) usprawiedliwiały przyjęcie przez organy oraz przez sąd I instancji, że wyprowadzka skarżącej z małoletnią córką miała charakter dobrowolny.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, na użytek stosowania art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, że z faktycznym opuszczeniem lokalu mamy do czynienia wówczas, gdy osoba dobrowolnie rezygnuje z zamieszkiwania w tym lokalu, a zatem zrywa wszelkie z nim więzi, koncentrując swe centrum życiowe w innym lokalu. Warunkiem decydującym o wymeldowaniu danej osoby jest więc ustalenie przez organ administracji, czy dana osoba faktycznie opuściła bez wymeldowania się dotychczasowe miejsce pobytu stałego i czy opuszczenie to miało charakter trwały i dobrowolny. Za miejsce stałego pobytu danej osoby uważa się miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, między innymi takie jak: zamieszkanie, w tym nocowanie, spożywanie posiłku, czy też przyjmowanie wizyt rodziny lub znajomych.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest również jednolity pogląd, zgodnie z którym o trwałości opuszczenia miejsca pobytu świadczy upływ czasu, tj. okres pozostawania poza miejscem dotychczasowego pobytu. O dobrowolności opuszczenia decyduje natomiast samodzielna rezygnacja z przebywania pod danym adresem, niewywołana przymusem fizycznym albo psychicznym innej osoby. Jeżeli bowiem strona została usunięta z lokalu w drodze przymusu fizycznego czy psychicznego bądź uniemożliwiono jej dostęp do lokalu np. wobec wymiany zamków w drzwiach, to nie można uznać tego stanu za opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu w warunkach dobrowolności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 marca 2003 r., sygn. akt V SA 2323/02, LEX nr 159183; z dnia 17 września 2003 r., sygn. akt V SA 402/03, LEX nr 159179; z dnia 3 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1784/99, LEX nr 49415; z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt V SA 2950/00, LEX nr 80643; z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, LEX nr 50123).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustaleń i ocen, czy skarżąca opuściła miejsce zamieszkania dobrowolnie w rozumieniu wykładni art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych prezentowanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, należało dokonać z uwzględnieniem podejmowanych przez stronę licznych działań w celu umożliwienia dostępu i powrotu do lokalu. O ile bowiem w pierwszej krótkiej fazie po opuszczeniu lokalu (październik 2009r.) zasadne byłoby rozważanie dobrowolnego wyprowadzenia się strony, o tyle po wymianie zamków w drzwiach przez [...] (luty 2010r.) bezspornie została pozbawiona możliwości korzystania z lokalu, co wyklucza w świetle przywołanego wyżej poglądu wypracowanego przez orzecznictwo przyjęcie cechy dobrowolności.
Natomiast oddalenie powództwa posesoryjnego z powodów wyłącznie formalnych (wytoczenie powództwa po upływie terminu zawitego, określonego w art. 344 § 2 k.c.) nie może samo w sobie przesądzać o tym, że skarżąca opuściła miejsce dotychczasowego pobytu dobrowolnie. W niniejszej sprawie ma znaczenie także to, że skarżąca opuściła lokal pod wpływem przymusu o charakterze psychicznym ze strony wówczas jeszcze męża, ale podejmowała cały czas próby wejścia do mieszkania. W spornym lokalu znajdują się jej rzeczy i aż do 2012 r., a więc przez prawie 3 lata od chwili opuszczenia mieszkania pokrywała koszty jego utrzymania, czemu nie zaprzeczył były małżonek strony. Te okoliczności, wbrew stanowisku sądu I instancji, są istotne w postępowaniu o wymeldowanie, w świetle przesłanek wymeldowania określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Ocena bowiem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych istniejących w sprawie może stanowić podstawę wydania decyzji o wymeldowaniu, nie zaś wyłącznie jednego - co prawda ważkiego - elementu stanu faktycznego.
Tymczasem, co słusznie zarzuca skarga kasacyjna, sąd I instancji skoncentrował się wyłącznie na fakcie oddalenia powództwa posesoryjnego, wywodząc, że jego bezskuteczność świadczy o dobrowolnym opuszczeniu miejsca zameldowania.
Uszło także uwadze organom oraz sądowi I instancji, że decyzja dotyczy również małoletniej córki skarżącej oraz [...], który wystąpił o wymeldowanie swojego dziecka. Zgodnie z art. 92 k.r.o. dziecko pozostaje aż do pełnoletności pod władzą rodzicielską. Władza rodzicielska co do zasady przysługuje obydwojgu rodzicom. Władza ta obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka, z poszanowaniem jego godności i praw (art. 95 § 1 k.r.o.).
Organy ustalając fakt opuszczenia w warunkach dobrowolności przez skarżącą wraz z małoletnią córką lokalu mieszkalnego nie uwzględniły przytoczonych wszystkich łącznie wyżej okoliczności, wskazujących na odmienne uwarunkowania.
Sąd I instancji tych niepełnych ustaleń oraz oceny nie zakwestionował. Zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób określony w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może jednak zostać uznany za uzasadniony. Okoliczności faktyczne sprawy zostały bowiem dostatecznie ustalone i nie budzą istotnych wątpliwości. Błędem organów i sądu I instancji była natomiast ich niewłaściwa i niepełna ocena z punktu widzenia normy prawa materialnego, mającej zastosowanie w sprawie.
Sąd podkreśla, że art. 188 p.p.s.a. pozwala na wydanie orzeczenia reformatoryjnego, jeżeli stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, co wiąże się bądź z niezakwestionowaniem przez stronę w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia sądu pierwszej instancji, bądź z nieskutecznie postawionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę opisaną wadliwość wniosków wyprowadzonych przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie Sąd za zasadne uznał również rozpoznanie wniesionej skargi. Jak podnosi się bowiem w orzecznictwie, a co Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę także podziela, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 90/13, z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.).
W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania sądowego - w tym zwrot wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem za prowadzenie sprawy przed sądem I instancji, jak również przed sądem kasacyjnym.