Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 594/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. w I. na decyzję Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Zarząd Zlewni w I. z dnia [...] marca 2018 r., w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia [...] lutego 2018 r. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w I. na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.)., wydał informację roczną ustalającą P. Sp. z o.o. w I. za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 76 042 zł. za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Jak wyjaśnił opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502) jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł. na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 3 000 m3/h.
Reklamację od ww. informacji złożyło P. Sp. z o.o. w I., wnosząc o obniżenie ustalonej opłaty. W uzasadnieniu strona wskazała, że podstawą do ustalenia wysokości opłaty stałej są maksymalne wielkości odprowadzanych ścieków, z których można korzystać zgodnie z prawem, a nie stany, które nie są miarodajne dla całego procesu. Maksymalna ilość odprowadzanych ścieków w ciągu roku nie powinna więc przekraczać 11 499 500 m3/r i ta wielkość powinna stanowić punkt wyjścia do ustalenia wysokości opłaty stałej. Tymczasem z przedstawionej informacji wynika, że opłata stała została ustalona od wielkości 3 000 m3/h bez wskazania, dlaczego to akurat ona stanowiła podstawę do ustalania wysokości należnej opłaty.
Nie uwzględniając wniesionej reklamacji decyzją z dnia [...] marca 2018 r., Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w I. na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego ustalił odwołującej się spółce opłatę stałą w wysokości 76 042 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dla ustalenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków należy przyjąć tę wielkość określoną w pozwoleniu wodnoprawnym lub zintegrowanym, która po przeliczeniu na m3/s stanowić będzie maksymalną wartość. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w funkcji opłaty stałej, którą jest powiązanie jej wysokości z maksymalną ilością wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi, jaka może być zrzucona w jednostce czasu, stanowiącą także odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego do odbioru ścieków w ramach tej usługi wodnej.
Organ wskazał, że, skoro wysokość opłaty stałej powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne, to tylko tak dokonane obliczenie opłaty stałej, jest zgodne z celem tej opłaty, a także koreluje wprost z treścią art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, które posługują się pojęciem maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Określona w m3/s ilość wprowadzanych ścieków oznacza, że w każdą sekundę można zrzucić tę ilość ścieków pod warunkiem, że nie przekroczy się limitu rocznego. Mylne jest założenie, że wielkość określona w m3/s podlega sumowaniu i powinna równać się poborowi rocznemu.
Skargę na powyższą decyzję złożyło P. Sp. z o.o. w I. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącego, dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy ustalić, w jaki sposób wielkości poboru i odprowadzania ścieków ustalane były w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż to właśnie te przepisy powinny stanowić punkt wyjścia do przeprowadzenia oceny w tym zakresie.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie była zasadna. Zdaniem Sądu prawidłowo organ dokonał przeliczenia odpowiadających sobie parametrów, tj. m3/h na m3/s., które pozostają ze sobą w ścisłym związku i wyrażają maksymalną ilość ścieków, które mogą być odprowadzane w krótkim okresie czasu. Sąd nie podzielił argumentów skarżącej odnośnie konieczności przeliczenia ilości odprowadzanych ścieków biorąc pod uwagę maksymalną dopuszczalną ilość w skali roku i związanych z tym wyliczeń. Zdaniem Sądu pod rządem ustawy – Prawo wodne z 2001 r. maksymalna ilość odprowadzanych ścieków wyrażana w m3 na godzinę nie musiała się wprost przekładać na maksymalną ilość w m3 na rok. Jeśli by tak było, wówczas ustawodawca nie wskazywałby maksymalnej ilości w skali roku, skoro musiałaby ona stanowić proste przeliczenie w postaci ilości sekund/godzin w roku i dopuszczalnej maksymalnej ilości ścieków wyrażonej w m3 na sekundę/godzinę.
Zdaniem Sądu również pod rządem aktualnie obowiązującej ustawy nie można dokonywać analogicznych przeliczeń, bowiem ustawodawca wprost wyraził konieczność rozdzielenia maksymalnej ilości ścieków odprowadzanych w skali roku od takiej samej ilości w m3 na sekundę. W ocenie Sądu nie istnieją również wątpliwości prawne, co do treści normy prawnej stanowiącej podstawę prawną naliczenia opłaty stałej, ponieważ prawidłowa jest tylko jedna wskazana wykładnia analizowanych przepisów i nie istnieje konieczność zastosowania art. 7a ust. 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło P. Sp. z o.o. w I. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." naruszenie przepisów o postępowaniu, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania oraz przepisów prawa materialnego przez wadliwą jego interpretację:
- - przepisów prawa materialnego tj.:
art. 271 ust. 5 Prawa wodnego przez wadliwe rozumienie maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód łub do ziemi, wyrażonej w m3/s stanowiącej podstawę obliczenia opłaty stałej i przyjęcie, że podstawą do ustalenia opłaty powinny być określone w pozwoleniu wodnoprawnym wielkości w ujęciu godzinowym z pominięciem wielkości określonych w ujęciu rocznym, co skutkuje ustaleniem należnej opłaty stałej w zbyt dużej wysokości;
- - przepisów postępowania tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7a § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku zachodziły podstawy do utrzymania w mocy skarżonej decyzji ustalającej opłatę stałą w sytuacji, gdy z uwagi na występujące naruszenia prawa materialnego oraz zasady ogólnej postępowania administracyjnego powinna ona zostać uchylona;
- b) art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez taką ocenę okoliczności stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania wyroku oddalającego skargę w sytuacji, gdy powinna ona zostać uwzględniona, co znalazło swoje odzwierciedlenie w wadliwie sporządzonym uzasadnieniu wyroku.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Oświadczając jednocześnie, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna, pomimo częściowo wadliwie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych, zawiera uzasadnione podstawy.
W pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.) ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok (art.128 ust. 1 pkt 1). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do dnia 31 grudnia 2017 r. w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 Prawa ochrony środowiska). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym okresie czasu. Taki system opłat powodował, że w interesie adresatów pozwoleń wodnoprawnych było wnioskowanie o pewną nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków w celu uniknięcia ewentualnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia.
Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług.
Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. Prawodawca unijny przy tym pozostawił dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".
W Prawie wodnym z 2017 r. wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1 ustawy). Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 403 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, lub do urządzeń kanalizacyjnych, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok.
Z kolei zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne z 2017r. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zdaniem organu oraz Sądu I instancji, który ten pogląd podzielił, współczynnik "maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s, która może być wprowadzona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego oznacza maksymalną ilość ścieków, która może być wprowadzona w ciągu godziny po przeliczeniu na m3/s.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak takiego stanowiska, bowiem przepis art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017r. jest niejasny i w nawiązaniu do treści art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. (w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok) możliwe są co najmniej dwie różne jego interpretacje. Sposób interpretacji tego przepisu prezentowany przez organ oraz Sąd I instancji nie znajduje potwierdzenia w wykładni językowej. Ponadto wskaźnik maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, aby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której mowa w art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej.
Sąd I instancji błędnie przy tym uznał, że art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017r. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych w świetle treści pozwolenia wodnoprawnego, co doprowadziło do błędnego wniosku, że w sprawie nie znajduje zatasowania art. 7a § 1 k.p.a., na podstawie którego należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do wniesienia opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko, że skoro opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, to przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych.
W dacie orzekania przez organ oraz Sąd I instancji w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a pkt 4, który stanowi: "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości ścieków możliwych do wprowadzania do wód lub do ziemi, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo w pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s." Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym godzinowy wskaźnik maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie (w tym art. 271 ust. 5 Prawa wodnego), co przyznał sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, należy uznać, że wykładnia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. bardziej korzystna dla podmiotów zobowiązanych do uiszczenia tych opłat jest prawidłowa. Zasadne zatem są zarzuty kasacyjne wskazujące na dokonaną przez organ błędną wykładnię art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, w całości zaakceptowaną przez Sąd I instancji oraz niezastosowanie w sprawie art. 7a § 1 k.p.a., co również nie spotkało się z właściwą reakcją Sądu I instancji.
Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.