Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r. w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej PWINB) z dnia [...] marca 2016 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki części ogrodzenia, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz zasądził od PWINB na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. PWINB, po rozpoznaniu odwołania J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej PINB) z dnia [...] sierpnia 2015 r., uchylił ją w całości i jednocześnie nakazał J. K. rozbiórkę części ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości P. obejmującą: odcinek ogrodzenia od strony działki nr [...] na odległość 4m od osi jezdni usytuowanej na działce nr [...] w kierunku północnym, odcinek ogrodzenia od strony działki nr [...] w całości, odcinek ogrodzenia od strony działki nr [...] na odległość 9m od słupka granicznego usytuowanego na styku działek nr [...],[...] w kierunku północnym. Reformując zakwestionowaną odwołaniem decyzję na niekorzyść strony odwołującej się PWINB podniósł, że uzasadnione jest to tym, iż rozstrzygnięcie organu I instancji rażąco narusza prawo, gdyż nie orzeka o rozbiórce całej części ogrodzenia, która narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto sentencja tej decyzji jest nieprecyzyjna i bez jej uzasadnienia nie wiadomo, którą część ogrodzenia należy rozebrać.
J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na ww. decyzję, domagając się jej uchylenia wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.) w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej p.b.), art. 35 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), § 4 ust. 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Uzdrowisko Polańczyk", zatwierdzonego uchwałą Nr XXI/189/08 Rady Gmina Solina z dnia 29 lipca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Podkarp. Nr 70, poz. 1706) w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 139 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że stanowisko organów bez poczynienia dodatkowych ustaleń jest przedwczesne. W ocenie Sądu, PWINB zasadnie wskazał, że nakaz rozbiórki orzekany w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. jest ostatecznością. Oznacza to, że rolą organu nadzoru budowlanego rozstrzygającego w postępowaniu naprawczym, jakich czynności należy dokonać, by określone roboty budowlane doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, jest wybranie środka prowadzącego do tego celu w sposób najbardziej adekwatny. Rozbiórka jako środek bardzo dolegliwy w swych skutkach może zatem mieć zastosowanie tylko w niebudzących wątpliwości sytuacjach, a zatem w postępowaniu, w którym podjęto wszelkie niezbędne ustalenia w tym zakresie. W niniejszej sprawie, która dotyczy niezgodności zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem, konieczne było wskazanie konkretnych postanowień planu, z którymi inwestycja ta pozostaje w kolizji.
Zdaniem Sądu, organy nie dopełniły w sposób należyty tego obowiązku. Szczegółowo bowiem przedstawiając treść planu nie ustaliły rzetelnie, czy rzeczywiście inwestycja w postaci ogrodzenia na działce nr [...] jest niezgodna z tą treścią. Mianowicie, jak wynika z planu, część ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...] umiejscowiona jest w terenie oznaczonym [...], przeznaczonym dla lokalizacji dróg wewnętrznych wraz z elementami takimi jak jezdnia, chodniki oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z funkcjonowaniem drogi i obsługą ruchu. Organy zacytowały także zapis planu, wedle którego na całym objętym nim obszarze obowiązuje zakaz realizacji ogrodzeń z wypełnieniami z elementów betonowych oraz szczelnych z płyt blaszanych. Dopuszcza się zaś realizację ogrodzeń z drewna, kamienia i elementów kowalskich. Jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2015 r., ogrodzenie na działce nr [...] wykonane jest z drewnianych elementów, a jego słupki z profili stalowych kwadratowych; cokół ogrodzenia z jednej strony jest murowany, zaś z pozostałych prefabrykowany; narożny słupek jest betonowy, obłożony okładziną kamienną.
Na podstawie tych ustaleń nie sposób, zdaniem Sądu, wywieść sprzeczności przedmiotowej części ogrodzenia z planem. W ocenie Sądu, stanowisko organów obydwu instancji o sprzeczności lokalizacji ogrodzenia z miejscowym planem nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, z którego nie wynika, by forma wykonanego ogrodzenia mieściła się w zakazie zabudowy, o którym mowa w planie. Tym samym nie można stwierdzić, by PINB w L. oraz PWINB w Rzeszowie w sposób wystarczająco rzetelny zebrały i rozpatrzyły dowody, do czego zobowiązuje ich art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji naruszono także art. 80 k.p.a. nakazujący organom dokonanie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 K.p.a. wskazujący wymogi prawidłowego uzasadnienia decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł PWINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., przez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania P. H., popierając ją w całości.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył również skarżący w I instancji, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Trafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem – wbrew wywodom zawartym w motywach zaskarżonego wyroku – organy administracyjne uznały za sprzeczne z planem wybudowanie przedmiotowego ogrodzenia na terenie, na którym – stosownie do § 17 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie było możliwości lokalizacji jakichkolwiek ogrodzeń, nie zaś z uwagi na to, że forma wykonanego ogrodzenia mieściła się w zakazie zabudowy. Nie było zatem podstaw do czynienia ustaleń co do formy ogrodzenia.
Przepis § 4 ust. 10 planu dotyczy co prawda ogrodzeń na całym obszarze objętym ustaleniami planu, jednak chodzi tu o ogrodzenia, których realizacja jest dopuszczalna na danym obszarze. Tymczasem na terenie oznaczonym symbolem [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza realizację jedynie wyraźnie wskazanych w § 17 ust. 4 pkt 1 elementów dróg wewnętrznych, wśród których nie ma ogrodzeń.
Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie uwzględnił tego, że podstawą orzeczenia przez organy nadzoru budowlanego rozbiórki przedmiotowej części ogrodzenia było usytuowanie tej części ogrodzenia na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], a zatem na terenie, na którym miejscowy plan wyklucza możliwość sytuowania jakiegokolwiek ogrodzenia. Badanie, czy forma ogrodzenia odpowiada wymogom określonym w § 4 ust. 10 planu, byłoby konieczne w sytuacji, gdyby ogrodzenie znajdowało się na terenie, na którym lokalizacja ogrodzeń jest dopuszczalna, a takiego ustalenia organy administracyjne nie poczyniły.
Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia powyższego oraz do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, w tym do rozważenia zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.