Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2017 r. oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją GINB, po rozpoznaniu wniosku Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) utrzymał w mocy ww. decyzję.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję wniosło Miasto [...] zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 67 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej p.b.) w związku z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279; dalej "dekret") i art. 48 kodeksu cywilnego (dalej k.c.), naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Jego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, jak słusznie stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym stwierdzono katastrofalny stan techniczny budynków usytuowanych w południowo-zachodniej i wschodniej części działki nr [...] przy ul. K. (...) w W. Na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, że właścicielem tej działki i budynków znajdujących się na niej jest Miasto [...]. Ustalenia te stały się podstawą wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej PINB) decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nakazującej Miastu [...] rozbiórkę budynków usytuowanych w południowo-zachodniej i wschodniej części tej działki w określonym terminie.
Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 p.b., na podstawie którego wydano decyzję w trybie zwykłym, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, nie budzi wątpliwości katastrofalny stan techniczny budynków, który wymagał od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań zapobiegających katastrofie czy naruszeniu zdrowia i życia ludzkiego. Kwestią sporną zaś, jak wskazał organ, jest kwestia własności obiektów budowlanych, wobec których nakazano rozbiórkę. Zdaniem Sądu, organ zasadnie podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby istniał dokument przyznający A. S. prawo własności do omawianego budynku, a równocześnie z księgi wieczystej wynika, że właścicielem przedmiotowej działki jest Miasto [...].
Nie budzi więc wątpliwości, że PINB zasadnie nałożył obowiązek wykonania rozbiórki grożących zawaleniem budynków na ten podmiot oraz że nie było podstaw do uznania, że domniemanie super ficies solo cedit w tej sprawie zostało obalone.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Miasto [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I. przepisów postępowania, to jest:
- 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na niezauważeniu błędu w ustaleniach faktycznych popełnionych przez organ, polegający na uznaniu, iż z akt sprawy nie wynika, aby istniał dokument przyznający A. S. prawo własności do omawianego budynku, podczas gdy w aktach znajdują się dokumenty, z których wynika, iż postępowanie w sprawie z wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości - prowadzone w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - jeszcze nie zostało zakończone prawomocną decyzją, a także zaświadczenie Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Prawnego Urzędu [...], z którego wynika, iż wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu podlega rozpatrzeniu, a budynek mieszkalny znajdujący się na ww. gruncie spełnia art. 5 dekretu i stanowi odrębną od gruntu nieruchomość – własność A. S.,
- 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. przez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, poprzez niedostrzeżenie przez Sąd ciężkiego naruszenia przez organ przepisów postępowania, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, polegającego na przyjęciu, iż decyzja MWINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie jest obarczona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy organ administracji publicznej ustalił zobowiązanego do rozbiórki budynku z pominięciem przepisów dekretu i z naruszeniem przepisu art. 67 § 1 p.b.;
- II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 67 § 1 p.b. w zw. z art. 5 dekretu oraz art. 48 k.c., przez uznanie, iż:
- a) budynek we wschodniej części działki nr [...] przy ul. K. (...) stanowi własność Miasta [...], podczas gdy z przepisów dekretu wprost wynika, że właścicielem budynku na gruncie dekretowanym od czasu zakończenia postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu jest dotychczasowy właściciel nieruchomości,
- b) Miasto [...] jako właściciel gruntu jest zobowiązane do rozbiórki budynku zgodnie z zasadą superficies solo cedit, podczas gdy powyższa zasada ma zastosowanie z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do których należy przepis art. 5 dekretu, zgodnie z którym w okolicznościach w nim wskazanych budynek stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Jak słusznie zaznaczył Sąd I instancji, a wcześniej również GINB, zaskarżona decyzja wydana została w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, co stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych ustanowionej w art. 16 § 1 kpa i polega jedynie na skontrolowaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwyczajnym jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, w tym także zarzucaną przez stronę skarżącą wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wadą rażącego naruszenia prawa. W postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, lecz może działać tylko jako organ kasacyjny.
Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z dnia [...] kwietnia 2016 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nakazującej Miastu [...] rozbiórkę budynków usytuowanych w południowo-zachodniej i wschodniej części działki nr [...] przy ul. K. (...) w W. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji z naruszeniem przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów uznał za zgodną z prawem zaskarżoną decyzję, chociaż – w ocenie strony – decyzja ta wadliwie utrzymała w mocy decyzję GINB z dnia [...] września 2016 r., która z kolei również wadliwie nie dostrzegła, że decyzja MWINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. z rażącym naruszeniem prawa odmówiła stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nieważność tej ostatniej decyzji wynikać miała z faktu nałożenia obowiązku rozbiórki przedmiotowych budynków na Miasto [...] jako właściciela gruntu, zamiast na właściciela budynku, którym zgodnie z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] miała być osoba fizyczna.
Stosownie do art. 5 ww. dekretu, budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Decyzją z [...] grudnia 2014 r. PINB nakazał Miastu [...] rozbiórkę budynków usytuowanych w południowo-zachodniej i wschodniej części działki nr [...]. W uzasadnieniu organ powołał się na pismo z dnia [...] sierpnia 2014 r. Urzędu Miasta [...] – Biura Gospodarki Nieruchomościami Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych, w którym podano, iż "zgodnie z art. 8 dekretu wszystkie budynki znajdujące się na działce nr [...] (...) przeszły na własność Państwa. Zatem budynki te stanowią obecnie własność Miasta [...]".
Abstrahując od stosunków własnościowych przedmiotowej nieruchomości zauważyć wypada, że jest to kwestia skomplikowana i niejednoznaczna, co wynika z akt administracyjnych sprawy. Niewątpliwie zatem podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie kwestia podmiotu, na jaki należało nałożyć obowiązek rozbiórki, nie jest okolicznością, która w sposób oczywisty wskazywałaby na wadliwość kwestionowanej decyzji. Podkreślić należy, że dla stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego jego sprzeczność z obiektywnym porządkiem prawnym musi być oczywista. W rozpatrywanej sprawie kwestionowana przez Miasto [...] okoliczność własności przedmiotowych budynków nie była oczywista, przy czym w chwili podejmowania decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. MWINB opierając się na treści ww. pisma z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz pisma Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. ustalił, że właścicielem przedmiotowych obiektów budowlanych było Miasto [...].
Jak słusznie stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym stwierdzono katastrofalny stan techniczny budynków usytuowanych w południowo-zachodniej i wschodniej części działki nr [...] przy ul. K. (...) w W. Na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, że właścicielem tej działki jak i budynków znajdujących się na niej jest Miasto [...] i ustalenia te stały się podstawą wydania przez PINB dla [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nakazującej Miastu [...] rozbiórkę budynków usytuowanych w południowo-zachodniej i wschodniej części tej działki w określonym terminie. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 p.b., na podstawie którego wydano decyzję w trybie zwykłym, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.
W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, nie budzi wątpliwości katastrofalny stan techniczny budynków, który wymagał od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, które zapobiegną katastrofie czy naruszeniu zdrowia i życia ludzkiego. Kwestią sporną zaś, jak wskazał organ, jest kwestia własności obiektów budowlanych wobec których nakazano rozbiórkę. Słusznie organ podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby istniał dokument przyznający A. S. prawo własności do omawianego budynku, a równocześnie z księgi wieczystej wynika, że właścicielem przedmiotowej działki jest Miasto [...].
Ponadto zauważyć wypada, że art. 67 ust. 1 p.b. przewiduje nałożenie decyzji nakazującej rozbiórkę nie tylko na właściciela obiektu budowlanego, ale również na zarządcę. Abstrahując zatem od faktu, że w niniejszej sprawie istnieją dokumenty, z których wynika, że właścicielem budynków jest Miasto [...], zauważyć należy, iż jeżeli dotychczasowemu właścicielowi nie przekazano danego budynku w trybie przepisów dekretu, to jego zarządcą pozostaje właściciel gruntu. Nie budzi więc wątpliwości, że PINB zasadnie nałożył obowiązek wykonania rozbiórki grożących zawaleniem budynków na Miasto [...] i to niezależnie od tego, że nie było podstaw do uznania, że domniemanie super ficies solo cedit w przedmiotowej sprawie zostało obalone.
W tym stanie rzeczy słusznie w zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że GINB decyzją z dnia [...] września 2016 r. prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. o odmowie stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej z dnia [...] grudnia 2014 r., gdyż nie jest ona obarczona żadną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa, w tym zarzucaną przez stronę skarżącą wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Sąd I instancji trafnie uznał zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia przesłanek z art. 182 § 2 p.p.s.a.