Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I.A. (dalej jako "skarżąca") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z [...] sierpnia 2012 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika na ścieki na działce o nr ew. [...], obręb B-3, położonej przy ul. [...] 162 w [...].
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym na przeszkodzie uzgodnieniu stoją ustalenia stanowiącej akt prawa miejscowego uchwały nr XCI/1600/10 Rady Miejskiej w Łodzi z 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki" (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego Nr 245, poz. 1976). Z § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały wynikają zakazy uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi.
W ocenie organu odwoławczego, przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustanie dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany przez wprowadzenie zmian. Zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, pastwiska, sadu czy nawet nieużytku na zabudowę usługową mieszkaniową lub rekreacyjną stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi, a także przekształcanie obszaru. Słowo "sposób" oznacza konkretną określoną metodę, formę lub tryb wykonania, natomiast "użytkowanie" oznacza prawo pozwalające na użytkowanie i czerpanie korzyści z rzeczy, praw innych przy zachowaniu ich w stanie niezmienionym. Organ odwoławczy wskazał, że zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. Realizacja inwestycji będzie stanowiła ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie przez wykopanie fundamentów. Teren ten stanowią grunty rolne oznaczone symbolem "RV" i "RN/I".
Realizacja inwestycji doprowadzi do zniszczenia ukształtowanego układu, który obecnie stanowią roślinność trawiasta, inne gatunki zielne oraz nalot drzew i krzewów. W efekcie nastąpi utrata wartości krajobrazowych obszaru, dla którego ochrony powołano zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że planowana zabudowa nie stanowi zabudowy zagrodowej, a w sprawie nie znajdują zastosowania wyłączenia od zakazów wynikające z § 3 ust. 2 cyt. uchwały.
Skarżąca wniosła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 2 uchwały, celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki" jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny Sokołówki, ze względu na jej wartości widokowe i estetyczne. Realizacja celów ochrony wymaga trwałego zachowania wartości przyrodniczych i krajobrazowych naturalnych i półnaturalnych ekosystemów leśnych, łąkowych, murawowych, wodno-błotnych, utrzymania agrobiocenoz w kulturze rolnej, a także wyznaczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego korytarzy. W § 3 uchwały wskazano obszernie działania, jakich zabrania się na terenie ustanowionego zespołu. Zakazy te zaczerpnięte zostały z art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm. – dalej jako "ustawa o ochronie przyrody"). W stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki" obowiązuje m.in. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi.
W ocenie Sądu I instancji, organy przeprowadziły prawidłową wykładnię art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały. Przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zawiera wyliczenie zakazów w stosunku do pomnika przyrody. W tym zamkniętym katalogu nie zamieszczono zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, ale budowa mieszkalnego domu jednorodzinnego prowadzona ma być na nieruchomości, która w ewidencji gruntów sklasyfikowana została jako użytek rolny oznaczony symbolem RV. W ocenie Sądu I instancji, nie można w związku z tym podzielić stanowiska, że projektowana inwestycja nie doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi (z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową) i w konsekwencji nie naruszy § 3 pkt 7 uchwały.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany w wyniku wprowadzonych zmian. Zdaniem Sądu I instancji, charakter inwestycji nie stanowi podstawy uzasadniającej wyłączenie zakazów, o których stanowi § 3 ust. 2 uchwały w związku z art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Planowana inwestycja nie stanowi prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody, nie jest inwestycją celu publicznego, zadaniem z zakresu obronności kraju, nie wynika też z konieczności likwidowania zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczej.
Odnosząc się do zarzutu skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że niewątpliwie właścicielowi służy prawo dysponowania należącym do niego terenem, jednak prawo własności może podlegać ograniczeniom. Ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości, a w konsekwencji ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości musi wynikać z ustaw. Norma art. 45 ustawy o ochronie przyrody przewiduje w sposób wyczerpujący zakazy, które mogą zostać zastosowane dla ochrony m.in. zespołów przyrodniczo-krajobrazowych. Rada Miejska uprawniona była zatem do zastosowania zawartych tam zakazów, jeśli uznała, że ich zastosowanie jest niezbędne dla ochrony cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny Sokołówki. Zasadność zastosowanych zakazów mogłaby więc być przedmiotem oceny jedynie w postępowaniu zmierzającym do wzruszenia tego aktu prawa miejscowego.
Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że zasadność uchwalenia tego aktu wynikła ze zmian ustawodawstwa w zakresie konieczności uzyskiwania zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wprowadzony przez ustawodawcę art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiący, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast, znacznie ułatwił możliwość zabudowy gruntów rolnych, położonych w miastach. Wobec tego, jeśli na terenach miast, mających dotychczas charakter rolniczy, występowały formy przyrody konieczne do natychmiastowej ochrony przed intensywną zabudową, rady miast w celu ochrony tych form przyrody, podejmowały stosowne uchwały, wprowadzając zakazy wynikające z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, adekwatne do celów ustanawiania danych zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, na całym ich obszarze położonym w mieście. Akty te podlegały uzgodnieniom przez wyspecjalizowane organy ochrony środowiska.
W ocenie Sądu I instancji, nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący nierównego traktowania inwestorów wobec możliwości zabudowania położonych w pobliżu działek już po przyjęciu przedmiotowej uchwały. Decyzje ustalające warunki zabudowy dla działek położonych w [...] przy ul. [...] 162 z obrębu B-3, z [...] sierpnia 2009 r. dla działki nr [...]/8 oraz z [...] lipca 2009 r. dla działki skarżącej nr [...]/10, wydane zostały przed wejściem w życie uchwały. W ocenie Sądu I instancji, do czasu wejścia w życie przedmiotowej uchwały inwestorzy mieli już "zapewne" pozwolenia na budowę. Uchwała nie zawierała sformułowania, że pozostające z nią w sprzeczności pozwolenia na budowę nie mogą służyć realizacji zamierzonych inwestycji. Skarżąca uzyskała wówczas pozwolenie na realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który może pełnić formę "siedliska" dla jej pozostałych działek o charakterze rolnym, jeśli zamierzałaby teren ten użytkować rolniczo.
Planowana inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej. W świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jedynie realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i wówczas grunt rolny nadal pozostaje gruntem rolnym.
Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody wynika także, że w stosunku m.in. do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego może być wprowadzony zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby, który wprowadzony został do § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały. Ochrona zapewniona w uchwale dotyczy wszystkiego, co znajduje się na gruncie, jak i samego gruntu. Realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a także szczelnego szamba, stanowi realizację działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie przez wykopanie fundamentów i doprowadzi do jej uszkodzenia. Prowadzenie prac mających na celu budowę domu, oraz szamba prowadzi do uszkodzenia gleby w sensie fizycznym. Z brzmienia tego przepisu wynika jednak, że żeby przedmiotowy zakaz mógł stanowić podstawę do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach inwestycji dla inwestycji planowanej przez skarżącą obie wskazane w nim przesłanki, tj. uszkadzania i zanieczyszczania gleby muszą wystąpić łącznie.
W ocenie Sądu I instancji, organy orzekające w sprawie nie wykazały w sposób dostatecznie przekonujący, że realizacja planowanej inwestycji prowadziła także do zanieczyszenia gleby. Wobec tego Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji w oparciu o wskazany przepis uchwały. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ istniała inna podstawa do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
Po pierwsze, art. 151 w związku z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c/ (w istocie chodzi tu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy orzekające w sprawie naruszyły wskazane przepisy przez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
Po drugie, art. 151 w związku z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. (w istocie chodzi tu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.) oraz w związku z art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów dotyczących postępowania dowodowego, co polegało na oddaleniu złożonych przez skarżącą wniosków dowodowych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i oparciu rozstrzygnięcia o subiektywne przekonanie organu nieznajdujące odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Po trzecie, art. 151 w związku z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. (w istocie chodzi tu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.) oraz w związku z art.8 k.p.a. przez przyjęcie, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia zasady zaufania obywatela do organów władzy publicznej, pomimo wydania w analogicznych sytuacjach różnych rozstrzygnięć
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, ewentualnie o przekazanie do rozstrzygnięcia Sądowi I instancji o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy podkreślić, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący nieprawidłowej kontroli przez Sąd I instancji ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego przez właściwe organy w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., a także w związku z art. 10 § 1, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Wynika to z tego, że w toku postępowania wyjaśniającego właściwe organy, a następnie Sąd I instancji w swojej ocenie prawnej przyjęły a priori, że w tej sprawie obowiązuje na działce nr ew. [...]/7, obręb B-3 przy ul. [...] 162 w [...] zakaz przedmiotowej zabudowy. Wynika to z tego, że jest ona położona w obrębie danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego na której zdaniem Sądu I instancji obowiązuje taki zakaz zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody i w świetle § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 7 lipca 2010 r. – w zakresie zmiany sposobu użytkowania ziemi.
Jednak powyższe stanowisko nie zostało prawidłowo uzasadnione, biorąc pod uwagę ustalenia faktyczne dotyczące dotychczasowego zagospodarowania przedmiotowego terenu tej działki jak i już po utworzeniu danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Dotyczy to w szczególności wyjaśnienia stronie skarżącej, zgodnie z dyspozycją art. 8 k.p.a. przyczyn negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem podkreślić, że zarówno przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (którego w ogóle nie powołały organy I i II instancji, lecz dopiero Sąd I instancji) jak i powołany wyżej przepis cyt. uchwały Rady Miejskiej w Łodzi, tj. § 3 ust. 1 pkt 7 jak i pkt 3, nie wprowadzają w istocie na tym terenie zakazu zabudowy. Dlatego też budowa projektowanego budynku powinna być oceniona w świetle – co należy zaznaczyć – celów utworzenia danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, które wynikają z konkretnych ustaleń faktycznych występujących także na przedmiotowej działce.
Oznacza to, że stosowanie wprowadzonych zakazów powinno być oceniane przez pryzmat celu utworzenia jak i ochrony danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, co wynika również z poglądów doktryny prawa ochrony przyrody (por. W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody, Difin 2012, s. 253–254; A. Habuda, glosa do wyroku NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, "Ochrona Środowiska – Prawo i Polityka" 2011, nr 1, s. 39–46). Dlatego też przedmiotowy zakaz zabudowy mógłby być uzasadniony, jeżeli projektowany obiekt budowlany naruszałby walory krajobrazowe zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, czyli bez przyjęcia a prori stanowiska, że dana zabudowa jest zakazana na przedmiotowej działce.
Po drugie, brak jest także wyjaśnienia stronie skarżącej przyjętego stanowiska w świetle którego, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny w tej sprawie, że z § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. uchwały wynika zakaz jakiejkolwiek budowy, ponieważ każda taka budowa prowadzi do uszkodzenia gleby i zmiany sposobu użytkowania ziemi – także w tej części obszaru danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego – z powodu właśnie ochrony krajobrazu naturalnego lub krajobrazu kulturowego. Należy przypomnieć, że powyższy krajobraz został poddany ochronie prawnej ze względu na jego wyjątkowe walory widokowe lub walory estetyczne (art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody). Jednak w tej sprawie brak jest w tym zakresie przedmiotowym oceny dotyczącej zebranego w tej sprawie materiału dowodowego zgodnie z dyspozycją art. 8 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. Należy przypomnieć, że zakazy wprowadzone na terenie danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć ochronie cech charakterystycznych jego krajobrazu, czyli osiągnięciu celu, który został ustalony jako priorytetowy dla tego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.
Oznacza to, że przedmiotowy zakaz nie stanowi zakazu sam w sobie czyli nie może być on wprowadzony w oderwaniu od celu ustanowienia danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i celów jego ochrony. Dlatego też każdy projekt zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, biorąc pod uwagę wprowadzone zakazy, podlega ocenie, jaki wpływ ma to przedsięwzięcie na zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu. Ponadto organ uzgadniający nie może w sposób generalny dokonać wykładni danych zakazów, żeby z góry pod ustaloną a prori wykładnię tych przepisów, podciągać zastany w sprawie stan faktyczny.
Konkludując, strona skarżąca, biorąc pod uwagę dotychczas istniejącą zabudowę na terenie danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego oraz zasadę ogólną pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a., musi poznać motywy rozstrzygnięcia właściwego organu uzgadniającego, w świetle dyspozycji art. 126 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Dotyczy to w szczególności jednoznacznego i spójnego wyjaśnienia przez właściwy organ swojego stanowiska czy projektowana przez skarżącą zabudowa domem jednorodzinnym będzie powodować naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. uchwały Rady Miejskiej w Łodzi w zakresie dotyczącym oceny, czy tego rodzaju przedsięwzięcie na przedmiotowej działce nie będzie w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu podlegającego ochronie, dla którego ochrony został właśnie utworzony dany zespół przyrodniczo-krajobrazowy (por.: wyrok NSA z 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 815/10 i wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 671/14).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając tę kwestię będzie zobowiązany przyznać wynagrodzenie pełnomocnikowi uwzględniając zarówno koszty postępowania przed Sądem I instancji, jak również koszty postępowania kasacyjnego.