Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 stycznia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2325/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. K. i A. C., E. F. Spółka Jawna z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie określenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej, oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej P. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. A. W. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając:
- I. W trybie art. 174 pkt1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to:
- 1) art. 1 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 90, poz. 607 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili powstania obowiązku wpłacenia opłaty produktowej to jest koniec roku kalendarzowego 2012, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie względem skarżącego, w sytuacji gdy skarżący nie mógł zostać zakwalifikowany jako podmiot zobowiązany do uiszczania opłaty produktowej,
- 2) art. 3 ust. 5 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 90, poz. 607 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili powstania obowiązku wpłacenia opłaty produktowej to jest koniec roku kalendarzowego 2012, poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego wliczenia w masę opakowań ilość opakowań nie wprowadzonych na rynek w roku 2012,
- 3) art. 3 ust. 1, art. 12 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. z 2007r. Nr 90, poz. 607 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili powstania obowiązku wpłacenia opłaty produktowej to jest koniec roku kalendarzowego 2012, poprzez jego błędne zastosowanie do podmiotu nie będącego zobowiązanym do dokonania rozliczenia,
- 4) art. 12 ust. 1, 2, 3, 3a, 4, art. 17 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 90, poz. 607 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili powstania obowiązku wpłacenia opłaty produktowej to jest koniec roku kalendarzowego 2012 w zw. z pkt 29) objaśnienia rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty produktowej "(Dz. U. z 20100, Nr 259 poz. 1775)" oraz wzoru na wyliczenie opłaty za niewykonany odzysk odpadów opakowaniowych zamieszczonego w Załączniku nr 5 do ustawy o opłacie produktowej, poprzez nieprawidłowe dokonanie wyliczenia należnej wysokości opłaty produktowej, co powstało na wskutek naruszenia przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę zaskarżonej przez skarżącego decyzji oraz nieuchylenie tej decyzji, mimo naruszenia przez organ administracyjny art. 6, 7, 77, i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie mas opakowań podlegających opłacie,
- 5) art. 17 ust. 1 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 90, poz. 607 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili powstania obowiązku wpłacenia opłaty produktowej to jest koniec roku kalendarzowego 2012, poprzez jego zastosowanie do podmiotu który dokonał prawidłowego rozliczenia opłaty produktowej.
- II. W trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a to:
- 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę zaskarżonej przez skarżącego decyzji oraz nieuchylenie tej decyzji, mimo naruszenia przez organ administracyjny art. 6, 7, 77, i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i bez jego właściwej oceny, polegające na przyjęciu że organ administracyjny zgromadził materiał wystarczający do wyjaśnienia sprawy, w sytuacji gdy wielokrotnie były zgłaszane zastrzeżenia co do ustaleń organu, które to nie zostały uwzględnione przy gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego a co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o:
- 1. uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,
- 2. rozpoznanie sprawy na rozprawie,
- 3. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową w kwocie 17 złotych od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w celu określenia czy dany przedsiębiorca mógł zostać zakwalifikowany jako podmiot zobowiązany do uiszczania opłaty produktowej decydowało ustalenie czy przedsiębiorca prowadzi jednostkę lub jednostki handlu detalicznego o powierzchni handlowej powyżej 500m² i sprzedaje produkty tam pakowane lub też prowadzi więcej niż jedną jednostkę handlu detalicznego o łącznej powierzchni handlowej powyżej 5 000 m², bez względu na powierzchnie pojedynczej jednostki i sprzedaje produkty w tych jednostkach pakowane. Skarżąca kasacyjnie uważa, że aby wydać prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie konieczne było także wyjaśnienie przez organy, w jaki sposób skarżąca wprowadzała na rynek krajowy opakowania oraz czy sprzedawała produkty pakowane we własnych punktach sprzedaży o powierzchni przekraczającej 500 m², a także powierzchni handlowej w jakich skarżąca dokonywała zbycia produkowanych przez siebie wyrobów piekarniczych zapakowanych w opakowania oraz jakie produkty (czy tyko własne czy również innego przedsiębiorcy) były pakowane, czy opakowania były sprzedawane kontrahentom.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd oddalając skargę na decyzję w ogóle nie wziął po uwagę ww. okoliczności i to pomimo podnoszenia ich wielokrotnie przez skarżącą przed organami. Organ administracyjny obliczył opłatę produktową wyłącznie na podstawie pierwotnych wyników kontroli przeprowadzonej w Spółce, nie biorąc jednak pod uwagę istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a ujawnionych w jej toku, okoliczności. W ocenie skarżącej kasacyjnie, obliczając opłatę produktową Sąd jak również organ, nie uwzględniły definicji przedsiębiorcy określonej w ustawie o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej jak również kwestii momentu wprowadzenia opakowań do obrotu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie bez znaczenia jest również fakt, że sposób naliczania opłat przez Skarżącą był dokonywany zgodnie z Interpretacją Ministerstwa Środowiska z 5 lutego 2002 r., sygn. PEie-070-3/02/23, która to była aktualna jeszcze na dzień powstania obowiązku skarżącej.
Zgodnie z interpretacją właściciel cukierni/piekarni wytwarzający swoje wyroby i wprowadzający je na rynek poprzez będący jego własnością punkt sprzedaży detalicznej i w którym następuje pakowanie wyrobów, a którego powierzchnia nie przekracza 500 m² nie podlega przepisom ustawy. Według skarżącej kasacyjnie, konieczne było również ustalenie przez organ administracyjny powierzchni sklepów, sposobu dostarczania produktów do sklepów, miejsc sprzedaży produktów jak też sprzedawanego asortymentu i momentu jego zapakowania. Zaniechanie powyższych ustaleń skutkowało uniemożliwieniem dokonania prawidłowego podziału masy opakowań i zakresu obowiązków skarżącej a tym samy wysokości należnej opłaty produktowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.
W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a. Warunkiem zastosowania dyspozycji normy prawnej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Skoro prawidłowo Sąd I instancji nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie mógł stosować tego przepisu.
Z wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA w Warszawie normy prawnej wynikającej z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. Sąd I instancji trafnie uznał, że organy administracji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy sprawy, a także dokonały jego prawidłowej oceny. Zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a. okazały się niezasadne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. wskazać należy, że jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez sąd I instancji normy prawnej.
Za nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dopełnił obowiązku wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - za pomocą tego zarzutu jej autor polemizuje w istocie z oceną dokonaną przez Sąd I instancji w odniesieniu do kwestii oceny legalności określenia dla skarżącej kasacyjnie wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2012 r.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 1 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię. Sąd I Instancji zasadnie zaakceptował prawidłową wykładnię ww. przepisów ustawy przeprowadzoną przez organy obu instancji. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że głównym elementem ustawy jest obowiązek osiągania wskazanych poziomów odzysku. Niewypełnienie obowiązku powoduje swoistą sankcję finansową w postaci konieczności wniesienia opłaty produktowej. Opłata taka jest ustalana przez pomnożenie jednostkowej stawki przez masę lub ilość odpadów brakujących do osiągnięcia wymaganego poziomu odzysku. Obowiązuje tutaj zasada samonaliczania, według której zobowiązany podmiot sam powinien ustalić wysokość i wnieść należną opłatę, co odbywa się pod kontrolą marszałka województwa.
Naczelną zasadą wynikającą z przepisów ustawy jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku prowadzenia odzysku lub recyklingu odpadów. Treścią obowiązku prowadzenia odzysku jest konieczność osiągnięcia jego określonego poziomu, ustalonego jako procent masy albo ilości wprowadzonych w danym roku opakowań bądź wskazanych produktów na rynek krajowy. Rozliczenie wypełnienia obowiązku osiągnięcia ustalonego poziomu odzysku i recyklingu następuje na koniec każdego roku kalendarzowego. Niewypełnienie obowiązku powoduje zastosowanie sankcji finansowej w postaci konieczności wniesienia opłaty produktowej. Opłata taka jest ustalana jako iloczyn stawki opłaty i różnicy pomiędzy wymaganym a osiągniętym poziomem odzysku (recyklingu) przeliczonej na wielkość wyrażoną w masie albo ilości produktów lub opakowań. Ustawodawca wprowadził zasadę samonaliczania, według której zobowiązany podmiot sam powinien ustalić wysokość i wnieść należną opłatę, co odbywa się pod kontrolą marszałka (zob. M Górski, Gospodarowanie odpadami w świetle wymagań prawa wspólnotowego i polskiego prawa wewnętrznego, Poznań 2005, s. 161-162).
Obowiązki skarżącej kasacyjnie wynikały z określonych w ustawie poziomów odzysku i recyklingu wymienionych odpadów. Skarżąca kasacyjnie nie wypełniająca tych zobowiązań zobligowana jest do uiszczania opłaty produktowej za różnicę pomiędzy wymaganym a osiągniętym poziomem odzysku i recyklingu odpadów. Podstawowym założeniem systemu opłaty produktowej pobieranej od produktów uciążliwych dla środowiska jest bezzwrotny charakter opłaty.
Skarżąca kasacyjnie jest przedsiębiorcą zobowiązanym do założenia rocznego sprawozdania o wysokości opłaty produktowej i wniesienia w ustawowym terminie należności we właściwej wysokości. W 2012 r. skarżąca wprowadziła na rynek krajowy opakowania z tworzyw sztucznych o łącznej masie 15 444 kg oraz opakowania z papieru i tektury o łącznej masie 11 644 kg. Z akt sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie nie zapewniła odzysku, a w szczególności recyklingu odpadów opakowaniowych i nie osiągnęła docelowych poziomów odzysku i recyklingu w wysokości określonej w Załączniku Nr 4 do ustawy. Skarżąca kasacyjnie nie zrealizowała zaleceń pokontrolnych zawartych w pkt 1 i 2 wystąpienia pokontrolnego z [...] maja 2014 r., znak [...] tj., nie złożyła do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] korekty sprawozdania OŚ-OP1 o wysokości należnej opłaty produktowej za 2012 r. oraz nie uiściła zaległej należności. W niniejszej sprawie opłatę określono na podstawie danych zawartych w protokole z kontroli.
Pozbawiony podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ust. 5 ustawy. Zgodnie z treścią ww. przepisu wprowadzenie na rynek opakowań lub produktów następuje, z zastrzeżeniem ust. 6, w dacie ich wydania z magazynu w celu ostatecznego wprowadzenia do obrotu. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1, art. 12 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy. Skarżąca kasacyjnie była przedsiębiorcą, o którym mowa w art. 1, miała obowiązek zapewnienia odzysku, a w szczególności recyklingu odpadów opakowaniowych. Z akt sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie jako przedsiębiorca, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1, który nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 3, była obowiązana do wpłacania opłaty produktowej, obliczonej oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu: 1) odzysku;
2) recyklingu. Nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy, ponieważ w razie stwierdzenia, że przedsiębiorca, pomimo ciążącego obowiązku, nie dokonał wpłaty opłaty produktowej lub dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej, marszałek województwa wydaje decyzję, w której określa wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej.
W decyzji Nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. znak [...] Marszałek Województwa [...] określił dla skarżącej kasacyjnie wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2012 r. w kwocie 41 017, 00 zł. Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 12 ust. 1, 2, 3, 3a, 4 ustawy. Skarżąca kasacyjnie powinna rozliczyć wykonanie obowiązku, na koniec roku kalendarzowego. Opłatę produktową organ obliczył prawidłowo jako iloczyn stawki opłaty i różnicy pomiędzy wymaganym a osiągniętym poziomem odzysku (recyklingu) przeliczonej na wielkość wyrażoną w masie produktów lub opakowań.
W niniejszej sprawie prawidłowość naliczania opłat produktowych została zweryfikowana na podstawie przedłożonej dokumentacji oraz wyjaśnień skarżącej. Na podstawie dokumentów oraz informacji organ ustalił, że działalność polegającą na wprowadzaniu na rynek krajowy produktów w opakowaniach skarżąca kasacyjnie rozpoczęła od 1 stycznia 2002 r. Stwierdzono również, że w latach 2008-2012 skarżąca kasacyjnie prowadziła działalność polegającą na produkcji własnych wyrobów, które w opakowaniach z tworzywa sztucznego oraz papieru i tektury, wprowadzała na rynek krajowy przez sieć własnych sklepów oraz poprzez sklepy nie należące do skarżącej kasacyjnie. W toku postępowania ustalono, że skarżąca kasacyjnie nie przekazywała odpadów opakowaniowych do odzysku i recyklingu i w związku z tym nie posiada dokumentów potwierdzających wykonanie tego obowiązku za okres objęty czynnościami kontrolnymi.
Organ I instancji przeprowadzający czynności kontrolne stwierdził rozbieżności w odniesieniu do złożonym przez skarżącą kasacyjnie rocznym sprawozdaniu OŚ-OP-1 o wysokości należnej opłaty produktowej za 2012 r. Ponadto na podstawie otrzymanej dokumentacji ustalono różnice w masie wprowadzonych na rynek krajowy opakowań z tworzywa sztucznego. Skarżąca kasacyjnie nie uwzględniła w złożonym do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] rocznym sprawozdaniu OŚ-OP 1 o wysokości należnej opłaty produktowej za 2012 r., masy wprowadzanych na rynek krajowy opakowań z papieru i tektury. Organ I instancji prawidłowo zgłosił zastrzeżenia w odniesieniu do różnic pomiędzy masą wprowadzonych na rynek krajowy opakowań z tworzywa sztucznego przedstawionym w złożonym do organu sprawozdaniu, a faktyczną ilością tych opakowań wprowadzonych na rynek krajowy w poszczególnych okresach rozliczeniowych.
Organ I instancji prawidłowo wyliczył opłatę produktową na podstawie obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie rocznych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych (Dz. U. z 2007 r., Nr 109, poz. 752) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych stawek opłat produktowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 259, poz. 1774). Opłatę wyliczono przy zastosowaniu wzoru na obliczenie opłaty za niewykonany recykling odpadów opakowaniowych zamieszczony w pkt 29 objaśnienia rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty produktowej (Dz. U. z 2010 r., Nr 259, poz. 1775) oraz wzoru na wyliczenie opłaty za niewykonany odzysk odpadów opakowaniowych zamieszczonego w Załączniku Nr 5 do ustawy o opłacie produktowej.
Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.