Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 301/20, oddalił skargę R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2020 r., nr SKO.GP.4000.1144.2019 w przedmiocie warunków zabudowy.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Kłecko z dnia 14 sierpnia 2019 r., nr RIG 6730.43.2017, ustalającą na rzecz A.A. warunki zabudowy dla rozbudowy istniejącego budynku inwentarskiego – kurnika o docelowej obsadzie nieprzekraczającej 40 DJP, zlokalizowanego na terenie działki nr [...], ark. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Ś., gmina K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
naruszenie prawa materialnego, zgodnie z art 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), przez naruszenie przepisów:
- 1. art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.");
- 2. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 71 ust. 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 późn. zm., dalej: "u.i.ś");
- 3. art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przez niedokonanie ustaleń w zakresie czy teren inwestycji przekracza przeciętną wielkość gospodarstwa rolnego w gminie, w której realizowana jest inwestycja;
- 4. § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie RM 2019") przez przyjęcie, że w sprawie stosowane winny być przepisy dotychczasowe.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w sprawie w wysokości zgodnie z przepisami prawa, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie, odniósł się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zaznaczając, że w toku postępowania nie dokonano w ogóle ustaleń co do tego jaką powierzchnię zajmuje gospodarstwo rolne prowadzone przez inwestora, nie dokonano również porównania wielkości tej powierzchni z przeciętną powierzchnią gospodarstwa rolnego w gminie. Nie dokonano też ustaleń w zakresie wielkości zabudowy na terenie inwestycji i jej wykorzystania, w tym na cele produkcji rolnej – hodowli zwierząt, analiza taka – zdaniem skarżącego kasacyjnie – jest niezbędna w celu prawidłowego wydania decyzji, ponieważ przez obejmowanie zamiarem inwestycyjnym jedynie poszczególnych budynków możliwym jest doprowadzenie do obejścia przepisów prawa w zakresie wymogów dotyczących konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.
Zaznaczył też, że według wiedzy strony w gospodarstwie inwestora poza inwestycją prowadzona jest również hodowla innych zwierząt, w innych budynkach niż to wynika z treści wniosku i że okoliczność ta nie była brana pod uwagę w toku postępowania. To zaś miałoby świadczyć, że w toku postępowania nie dokonano wystarczających, ale i niezbędnych ustaleń, warunkujących wydanie decyzji, co stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a.
Uzasadniając zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia RM, wskazano że przepis ten nie miał zastosowania, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie było wszczynane żadne postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w przepisach, do których odsyła § 4 rozporządzenia RM 2019.
Wskazano też, że zasadniczym zarzutem w odniesieniu do wydanej decyzji jest nieprzeprowadzenie postępowania w zakresie oddziaływania tej inwestycji na środowisko, co doprowadziło w konsekwencji do jej wydania z naruszeniem przepisów prawa.
Ponadto podniesiono, że w decyzji nie uwzględniono w dostatecznym stopniu faktu, że powstanie kolejnego budynku na terenie inwestora spowoduje konieczność odprowadzenia znacznej ilości ścieków oraz wód opadowych. Decyzja nie uwzględnia również powstawania zwiększonej ilości odpadów, konieczności ich zagospodarowania i utylizacji. W decyzji w ogóle nie uwzględniono też powstawania znacznej ilości uciążliwych dla otoczenia odorów, które będą przedostawały się poza teren inwestycji.
Według skarżącego kasacyjnie, inwestor składając wniosek dokonał zaniżenia wielkości DJP, podając że obsada po zakończeniu inwestycji ma wynosić ok. 30 DJP, zaś obsada ta będzie przekraczała wielkość 40 DJP.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zakwestionowano zasadność zarzutów skarżącego kasacyjnie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że zarzuty skargi są obciążone poważnymi wadami konstrukcyjnymi:
Po pierwsze, wbrew przytoczonym wyżej przepisom art. 174 p.p.s.a., w sformułowanych podstawach kasacyjnych naruszenia prawa materialnego zabrakło wskazania, czy zarzucane naruszenie – zdaniem skarżącego kasacyjnie – nastąpiło przez błędną wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie tego prawa. Sposób przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie spełnia zatem ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni prawa materialnego lub jego niewłaściwego zastosowania, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a trzeba pamiętać, że obowiązek sformułowania podstaw kasacyjnych jest jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.
Za poważny błąd uznaje się w orzecznictwie sądowym wskazywanie w ogólny sposób, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego bez dookreślenia, czy naruszenie to polegało na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu, a także które z poszczególnych przepisów zostały naruszone przez błędną wykładnię, a które przez niewłaściwe zastosowanie (por. m.in. wyrok NSA z 17.03.2023 r., III OSK 2524/21, LEX nr 3509231). Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie wypełniają wszystkich wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., nie oznacza to jednak umocowania Naczelnego Sądu Administracyjnego do konkretyzowania, czy też korygowania podnoszonych zarzutów.
Po drugie, w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, z jakich przyczyn zarzucane naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zostało określone przez skarżącego kasacyjnie, jako naruszenie prawa materialnego.
Niezależnie od wyżej wskazanych zastrzeżeń, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 1 i 2, art. 72 ust 1 pkt 3 u.i.ś. Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji, słusznie przyjął, że w rozpatrywanej przez organy sprawie nie było wymagane przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.ś., będącym przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Skoro bowiem inwestor wskazał, że docelowa obsada rozbudowanego budynku inwestorskiego nie przekroczy 40 DJP, to stosownie do § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 71, dalej: "rozporządzenie RM 2010"), mającego zastosowanie w niniejszej sprawie (na podstawie § 4 rozporządzenia RM 2019) oraz § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenie RM 2010, planowane przedsięwzięcie nie zalicza się ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani też do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Jak bowiem stanowi art. 71 ust. 1 ust. 2 u.i.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane jedynie dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), który to wyłącza stosowanie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zawierającego wymogi, określane mianem "dobrego sąsiedztwa", jakie musi spełniać planowana zabudowa), w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w postępowaniu prowadzonym przez organy obu instancji nie miał zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. lecz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Świadczy o tym, przeprowadzona analiza architektoniczno-urbanistyczna, będąca kluczowym środkiem dowodowym w postępowaniach w sprawie ustalania warunków zabudowy.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 4 rozporządzenia RM 2019 przez przyjęcie, że w sprawie stosowane winny być przepisy dotychczasowe.
Zgodnie z przywołanym przepisem: "Do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe."
Mając na względzie zacytowane brzmienie § 4 rozporządzenia RM 2019 należy wziąć pod uwagę, że rozporządzenie RM 2019 weszło w życie 11 października 2019 r., zaś postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy (które jest jednym z tych, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b u.i.ś.) zostało wszczęte wnioskiem inwestora z dnia 13 września 2017 r., który został uzupełniony pismem z dnia 7 czerwca 2019 r. i zakończone decyzją organu odwoławczego z dnia 22 stycznia 2020 r.
Jak z powyższego wynika w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, miały zastosowanie przepisy rozporządzenia RM 2010.
Także zarzut naruszenia 7 i 77 § 1 k.p.a., okazał się nieuzasadniony. Był on bowiem integralnie związany z zarzutami naruszenia prawa materialnego (naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 1 i 2, art. 72 ust 1 pkt 3 u.i.ś. oraz art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Natomiast niczym niepoparte twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że rzeczywista obsada będzie przekraczała 40 DJP należało uznać za gołosłowne. Dlatego również w tym względzie trzeba podzielić stanowisko Sądu I instancji, uznające że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy pozwolił organom na ustalenie warunków zabudowy zgodnych z wnioskiem inwestora.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oddalono na podstawie art. 209 p.p.s.a., wobec niewykazania przez wnioskującego wysokości poniesionych kosztów.