Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2001 r., którą została utrzymana w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 sierpnia 2001 r. unieważniająca paszport skarżącego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Organ unieważnił paszport skarżącego na podstawie art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach (Dz. U. z 1991 r., Nr 2, poz. 5 ze zm.), z tej przyczyny, iż skarżący od kilku lat jest dłużnikiem z tytułu niezapłaconych podatków i wobec tego istnieje uzasadniona obawa, iż ewentualny wyjazd dłużnika za granicę uniemożliwi wykonanie przez niego obowiązku ustawowego. Z wnioskiem o unieważnienie paszportu wystąpił Naczelnik Urzędu Skarbowego w I. w dniu 6 września 1999 r. Na tą datę zaległości podatkowe wynosiły 216 327, 69 zł, a postępowanie egzekucyjne było bezskuteczne.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych przepisów ustawy o paszportach. Organ nie przekroczył granicy swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i w okolicznościach tej sprawy miał podstawy do przyjęcia, że zachodzi uzasadniona obawa, iż wyjazd skarżącego za granicę uniemożliwi wykonanie obowiązku spłaty zadłużenia. Skarżący nie podjął żadnych starań zmierzających do wywiązania się z ciążących na nim zobowiązań. Ograniczenie prawa wyjazdu za granicę z powodu niewykonania obowiązku ustawowego nie narusza przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także zasad określonych w art. 7 i 9 k.p.a.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżącego podniesiono zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o paszportach oraz art. 8 w związku z art. 52 ust. 2 Konstytucji RP, a także naruszenia przepisów postępowania art. 6 i 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Zdaniem skarżącego z faktu niewykonania obowiązku ustawowego nie można wysnuć wniosku, iż zachodzi uzasadniona obawa, że wyjazd za granicę uniemożliwi wykonanie tego obowiązku. Naruszenie wskazanych przepisów ustawy o paszportach przez Sąd pierwszej instancji polega na tym, iż przyjęto, że można unieważnić paszport w sytuacji, "gdy nie istnieją realne szanse na wykonanie obowiązku ustawowego". W okolicznościach tej sprawy organy paszportowe stwierdziły, iż stan dochodów skarżącego nie rokuje spłaty zadłużenia z uwagi na jego wysokość. Oznacza to, że gdy obowiązek nie może być wykonany z przyczyn niezależnych od zobowiązanego, nie można argumentować, iż wyjazd za granicę może uniemożliwić wykonanie zobowiązania, ponieważ byłoby to równoznaczne z pozbawieniem paszportu dożywotnio. Pozbawienie paszportu wywołuje skutek odwrotny od zamierzonego, ponieważ uniemożliwia skarżącemu spłacenie zadłużenia podatkowego.
Z powodu pozbawienia paszportu skarżący został zwolniony z pracy i odwołany z funkcji prokurenta oraz nie może wykonywać działalności wymagającej wyjazdu za granicę, co pozbawia go możliwości zarobkowania i kontaktów z rodziną na Ukrainie. Naruszenie przepisów Konstytucji wyraża się w tym, że organ w ramach uznania administracyjnego orzekł de facto dożywotni zakaz opuszczania Polski przez skarżącego, co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnym prawem skarżącego określonym w art. 52 ust. 2 Konstytucji RP do swobodnego opuszczania Polski, który to przepis powinien być zastosowany bezpośrednio.
Naruszenie wskazanych przepisów postępowania zdaniem skarżącego polega na tym, że Sąd nie przytoczył żadnych dowodów przemawiających za tym, że wyjazd skarżącego uniemożliwi wykonanie ustawowego obowiązku. Sąd nie odniósł się do tego, że po powstaniu zobowiązania podatkowego a przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego skarżący wielokrotnie opuszczał Polskę i wracał do Polski, co wskazuje, iż wyjazd za granicę nie może być oceniany jako uchylanie się od wypełnienia obowiązku podatkowego. Pozbawienie paszportu nie pozbawia skarżącego wyjazdu do państw Unii Europejskiej, na podstawie dowodu osobistego, z czego jednak nie korzystał.
Ponadto na brak zamiaru opuszczenia Polski przez skarżącego wskazuje to, że jego żona zabiega o prawo stałego pobytu w Polsce i uzyskanie obywatelstwa polskiego. W tych okolicznościach unieważnienie paszportu nie ma na celu zabezpieczenia wykonania przez skarżącego obowiązku ustawowego, lecz stanowi dodatkową sankcję za spowodowanie zaległości podatkowych. Tak więc z naruszeniem art. 113 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawa została zamknięta, mimo że nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy. Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż skarżący nie podejmował starań w celu wywiązania się z obowiązku podatkowego i z naruszeniem art. 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pouczył skarżącego działającego bez adwokata, o możliwości przedłożenia dowodów na okoliczność, iż podejmował starania w celu wywiązania się z obowiązku podatkowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W szczególności trafny jest zarzut naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o paszportach. Według tych przepisów organ paszportowy, w drodze decyzji administracyjnej, może unieważnić paszport, jeżeli osoba, która posiada paszport nie wykonała obowiązku ustawowego, a zachodzi uzasadniona obawa, że wyjazd za granicę osoby zobowiązanej uniemożliwi wykonanie tego obowiązku i niewykonanie obowiązku znajduje potwierdzenie w orzeczeniu sądu lub decyzji uprawnionego organu. Z przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o paszportach wynika zatem, że do wydania decyzji o unieważnieniu paszportu konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze, nie wykonanie obowiązku ustawowego, które jest potwierdzone orzeczeniem sądu lub decyzją administracyjną oraz po drugie, wystąpienie uzasadnionej obawy, że wyjazd za granicę osoby zobowiązanej uniemożliwi wykonanie obowiązku ustawowego.
Oznacza to, że czym innym jest wykazanie, iż osoba zobowiązana nie wykonała obowiązku ustawowego, a czym innym wykazanie, iż zachodzą uzasadnione obawy, że wyjazd za granicę osoby zobowiązanej uniemożliwi wykonanie tego obowiązku. Istnienie uzasadnionych obaw co do tego, że wyjazd za granicę osoby zobowiązanej uniemożliwi wykonanie obowiązku ustawowego, nie może być uzasadniony wyłącznie tym, że obowiązek ustawowy nie został wykonany, lecz wymaga ustalenia takich okoliczności, które wskazują, że wyjazd za granicę uniemożliwi wykonanie tego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie organy paszportowe, a następnie Sąd I instancji, zajęły stanowisko, iż z faktu, że skarżący nie zapłacił należnego podatku, wynika w sposób wystarczający, iż zachodzi uzasadniona obawa, że wyjazd skarżącego za granicę uniemożliwi wykonanie obowiązku ustawowego. Nie dokonano żadnych innych ustaleń, które wskazywałyby na istnienie uzasadnionych obaw co do uniemożliwienia wykonania tego obowiązku przez skarżącego w razie wyjazdu za granicę.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wręcz stwierdzono, "iż w przypadku dłużnika Skarbu Państwa, który nie dokonuje spłaty zadłużenia, unika współpracy z organem paszportowym – zawsze istnieje obawa, że posiadanie paszportu może przyczynić się do opuszczenia kraju bez uprzedniego uregulowania zadłużenia". Takie stanowisko organu oznacza, że dłużnik Skarbu Państwa nie powinien posiadać paszportu, wyłącznie z tej przyczyny, że jest dłużnikiem Skarbu Państwa. Jest to stanowisko, którego w żadnym razie nie można zaakceptować, ponieważ jest ono sprzeczne z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o paszportach.
Posiadanie paszportu służy realizacji konstytucyjnej wolności do swobodnego opuszczania terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 52 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenia tej wolności określone w ustawie o paszportach, mogą być stosowane tylko w takim zakresie, jaki jest konieczny w demokratycznym państwie, ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny, dla ochrony zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i prawa innych osób oraz nie mogą naruszać istoty tej wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że ograniczenia prawa do posiadania paszportu, wynikające z ustawy o paszportach muszą być stosowane ściśle, co wyklucza stosowanie wykładni rozszerzającej oraz z uwzględnieniem dyrektyw konstytucyjnych.
Wobec tego narusza zasady konstytucyjne i przepisy ustawy o paszportach stanowisko organów paszportowych, iż wystarczającą przesłanką do pozbawienia paszportu jest niezapłacenie należnego podatku. Słusznie skarżący podnosi, iż pozbawienie paszportu stanowiłoby sankcję za nie zapłacenie podatku.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji nie miał tych względów na uwadze i nie dostrzegł, iż organy paszportowe w żadnym stopniu nie ustaliły, co wskazuje na to, że zachodzi uzasadniona obawa, iż wyjazd skarżącego za granicę uniemożliwi wykonanie obowiązku podatkowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zaakceptował wadliwe stanowisko organu, że samo niewykonanie przez skarżącego obowiązku ustawowego uprawniało organ paszportowy do oceny, że zachodzi uzasadniona obawa, iż wyjazd skarżącego za granicę uniemożliwi wykonanie obowiązku spłaty zadłużenia. Wbrew temu stanowisku, nie jest to problem oceny, czy organ paszportowy nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz granic swobodnej oceny dowodów, ale zaakceptowania stanowiska organów paszportowych, które podjęły decyzję, mimo że nie zostały ustalone okoliczności wymagane prawem do podjęcia takich decyzji.
Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, sprowadzają się do wykazania, iż nie dokonano ustaleń uzasadniających istnienie obawy, że wyjazd skarżącego za granicę uniemożliwi wykonanie obowiązku ustawowego oraz przedstawienia argumentacji, że wyjazd skarżącego za granicę nie może być traktowany jako uniemożliwienie wykonania obowiązku podatkowego. Skoro zarzuty te dotyczą tego, że nie zostały ustalone przesłanki uzasadniające unieważnienie paszportu, to wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego określających przesłanki, których spełnienie może uzasadniać unieważnienie paszportu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozpoznając skargę W. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2001 r. należało stwierdzić, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o paszportach, z przedstawionych wcześniej przyczyn, ponieważ nie zostały ustalone okoliczności uzasadniające unieważnienie paszportu. Z tych samych przyczyn wadliwa jest również decyzja organu pierwszej instancji. Uzasadnia to uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji nie stało się bezprzedmiotowe z tego tylko powodu, iż unieważnienie paszportu dotyczy paszportu, który był ważny do dnia 28 września 2003 r., ponieważ sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję według stanu na dzień jej wydania, a ponadto w interesie strony jest rozstrzygnięcie o tym, czy były podstawy do unieważnienia paszportu, mimo że upłynął termin ważności paszportu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Koszty te obejmuje zwrot wpisu od skargi uiszczonego przez skarżącego.
O wynagrodzeniu na rzecz adwokata ustanowionego dla skarżącego w ramach prawa pomocy orzeknie Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie.