Uzasadnienie
Postanowieniem z 29 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 904/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2007 r., nr XXVII/359/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego OBSZARU,,Ruczaj - Zaborze". W uzasadnieniu wskazano, że Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w Krakowie skierowała po raz drugi skargę na tę samą uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2007 r. Nr XXVII/359/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ruczaj - Zaborze. Pierwszą jej skargę na tę uchwałę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił postanowieniem z dnia 12 maja 2008 r. (II SA/Kr 223/08), a postanowienie to nie jest prawomocne, gdyż wniesiono w stosunku do niego skargę kasacyjną. Jak stwierdzono, w tej sytuacji znajduje zastosowanie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku.
W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu podano, że Spółdzielnia pierwsze wezwanie do usunięcia stanu naruszenia prawa złożyła w dniu, w którym uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2007 r. jeszcze nie obowiązywała, tj. w dniu 20 grudnia 2007 r. Odpowiedź organu administracyjnego o nieuwzględnieniu wezwania została zaskarżona do sądu administracyjnego, a postanowieniem z dnia 12 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 223/08 WSA w Krakowie skargę odrzucił stwierdzając, że wezwanie do usunięcia stanu naruszenia prawa było przedwczesne, a co za tym idzie nieskuteczne.
Spółdzielnia wezwała Radę Miasta Krakowa do usunięcia stanu naruszenia prawa po raz kolejny, w dniu 23 czerwca 2008 r. Wezwanie to zostało zatem wniesione w czasie, w którym bezspornie kwestionowana uchwała obowiązywała jako akt prawa miejscowego. Negatywna odpowiedź Prezydenta Miasta Krakowa spowodowała zaskarżenie uchwały Rady Miasta Krakowa do sądu administracyjnego. Zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., WSA w Krakowie skargę odrzucił. Art. 58 ust. 1 § 4 P.p.s.a. stanowi, że jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona, wówczas sąd złożoną skargę odrzuca. Uwzględniając wnioski wypływające z gramatycznej wykładni art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., należy przyjąć, że w zakresie objętym regulacją tego przepisu stan powagi rzeczy osądzonej bądź stan sprawy w toku, w postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje w warunkach tożsamości przedmiotu postępowania oraz tożsamości jego stron (podobnie M. Bogusz, który uważa, że powyższa wykładnia art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. pełniej realizuje prawo jednostki do sądu, Powaga rzeczy osądzonej..., s. 95-98).
Rozważenia wobec powyższego wymaga, czy o tożsamości niniejszej sprawy w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. decyduje fakt zaskarżenia dwukrotnie tej samej uchwały Rady Miasta Krakowa i wszczęcie postępowania kasacyjnego.. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że pierwsza ze złożonych skarg, którą zajął się WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 12 maja 2008 r. nie została złożona w takim samym - tożsamym stanie prawnym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Elementem pozwalającym odróżnić obie sprawy od siebie, są wezwania Skarżącej Spółdzielni do usunięcia stanu naruszenia prawa, złożone w różnym czasie i z punktu widzenia prawa (oraz poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego - vide: postanowienie WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2008 r. i powołane tam orzecznictwo) wywołujące różne skutki prawne. W pierwszej sprawie, której dotychczasowym wynikiem było postanowienie WSA Krakowie z dnia 12 maja 2008 r., zaskarżona uchwała nie obowiązywała jeszcze jako akt prawa miejscowego (w dacie wezwania organu gminy nie została ona bowiem opublikowana i nie weszła w życie).
W sprawie niniejszej natomiast zaskarżenie uchwały nastąpiło w chwili, kiedy bezsprzecznie obowiązuje ona w systemie prawa. Co więcej, wskazać należy na splot konsekwencji, jakie mogą wywołać wydane przez WSA w Krakowie postanowienia. Jeżeli skarga kasacyjna na postanowienie z 12 maja 2008 r. nie zostanie uwzględniona, wówczas postanowienie to uprawomocni się, co skutkować będzie zniweczeniem postępowania sądowego, a w konsekwencji brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania skargi. Jeżeli równocześnie niniejsza skarga kasacyjna nie zostanie uwzględniona, wówczas Skarżąca Spółdzielnia zostanie pozbawiona prawa do sądu z uwagi na treść art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu: " W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa".
Rzeczą oczywistą jest, że tak w pierwszym, jak i w drugim przypadku termin określony art. 53 § 2 P.p.s.a. na chwilę obecną już upłynął. Oznacza to również, że w wypadku odrzucenia obu skarg kasacyjnych ponowna skarga na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2007 r. ulegać będzie obligatoryjnemu odrzuceniu, jako złożona po terminie. Opisana powyżej ewentualność stanowić będzie naruszenie podstawowej zasady prawa strony do sądu statuowanej art. 45 Konstytucji RP oraz zasady sądowej kontroli aktów administracyjnych. Na marginesie prowadzonych rozważań zauważyć należy, że analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dotyczącego skuteczności wezwania do usunięcia stanu naruszenia prawa wnoszonego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje na występowanie w tym zakresie znacznych rozbieżności, które - jak się wydaje - mogą uzasadniać konieczność podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozbieżności te wynikają przede wszystkim z różnego rozumienia przez sądy administracyjne określenia "naruszenie interesu prawnego strony zaskarżoną uchwałą", które w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest warunkiem uznania skargi za dopuszczalną. Kwestia tego, czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może skutecznie zostać złożone po podjęciu przez organ gminy uchwały, lecz przed jej opublikowaniem i wejściem w życie, nie jest traktowana przez orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie. Sądy administracyjne w różnym sposób rozumieją naruszenie interesu prawnego strony zaskarżoną uchwałą" w kontekście konieczności wezwania właściwego organu do usunięcia stanu naruszenia prawa. Według niektórych o naruszeniu interesu prawnego można mówić tylko wtedy, gdy uchwała organu gminy została opublikowana i weszła w życie, według innych natomiast, już sam fakt podjęcia uchwały przez organ gminy może naruszać interesy prawne strony.
Rozbieżności te, wywołujące nadto - tak, jak w niniejszej sprawie poważne wątpliwości, uzasadniają konieczność wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie stosownej uchwały. Niepewność prawna wywołana zróżnicowanym orzecznictwem w tej materii może w niniejszej sprawie pozbawić stronę skarżącą prawa do sądu. Zgodnie z pierwszym poglądem, dla przyjęcia naruszenia interesu prawnego konieczne jest, aby uchwała organu gminy została opublikowana w Dzienniku Urzędowym i weszła w życie (zob. np. wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 564/08, postanowienie WSA w Krakowie II SA/999/07, postanowienie WSA w Krakowie 660/08, wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 854/08, czy postanowienie WSA w Krakowie 106/08). Zwolennicy pierwszej koncepcji podnoszą, że do wniesienia skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. np. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/2004, czy wyrok NSA z dnia 14 marca 2002r., II SA 2503/01).
O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego, przy czym zauważa się, iż interes ten powinien być bezpośredni i realny (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01. Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona intemetowa NSA), co powoduje, że wezwanie do usunięcia stanu naruszenia prawa wywołanego podjętą przez organ gminy, ale jeszcze nieopublikowaną uchwałą, jest bezskuteczne. Przenosząc powyższe na stan niniejszej sprawy dostrzec należy, że nawet w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej w pierwszej sprawie, tj. rozstrzygniętej postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 12. maja 2008 r. sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę może prezentować opisywany pogląd i skargę oddalić z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.
Konsekwencją tego typu rozstrzygnięcia w realiach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy będzie pozbawienie strony prawa do sądu. Według drugiego poglądu, który prezentuje i popiera również strona skarżąca, możliwie jest przyjęcie, że już sam fakt podjęcia przez organ gminy danej uchwały, jeszcze przed jej opublikowaniem, rodzi dla strony określoną sytuację prawną, która może naruszać jej interesy prawne (zob. np. postanowienie NSA II OSK 1725/08, postanowienie NSA II OSK 1738/06, czy postanowienie WSA w Krakowie II SA/Kr 809/08), dlatego też skierowanie wezwania przed opublikowaniem uchwały i jej wejściem w życie, ale już po jej podjęciu jest skuteczne. Zwolennicy tego poglądu zwracają uwagę, że art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie określa opublikowania, czy wejścia w życie uchwały, która jest przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jako warunku formalnego, uzasadniającego skuteczne dokonanie wezwania.
Takie wezwanie organu do samokontroli uchwały konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone oraz uchwałę będącą tego przyczyną. Kwestia istnienia stanu naruszenia uprawnienia strony prawnie chronionego jest przedmiotem merytorycznego badania przez sąd administracyjny, a wcześniej powinna być przedmiotem oceny tego organu, do którego strona złożyła wezwanie o usunięcie naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest nietrafny.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., który był podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że orzeczenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie jest prawidłowe. Wskazać należy, że w momencie złożenia przez skarżącą Spółdzielnię skargi z dnia 14 sierpnia 2008 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie była już w toku sprawa o sygn. akt II SA/Kr 223/08 wywołana wcześniejszą skargą tejże samej Spółdzielni. Obie skargi miały za przedmiot ten sam akt administracyjny - uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2007 r. Nr XXVII/359/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ruczaj - Zaborze. Zachodziła więc w obu sprawach zarówno tożsamość przedmiotu jak i podmiotów. Postanowieniem z dnia 12 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 223/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił pierwszą skargę Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. na uchwałę z dnia 21 listopada 2007 r., Nr XXVII/359/07.Na postanowienie o odrzuceniu tej skargi została przez Spółdzielnię wniesiona skarga kasacyjna, w wyniku rozpoznania której Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1725/08 uchylił zaskarżone postanowienie.
W ten sposób bezprzedmiotowy staje się zarzut naruszenia przewidzianego w art. 45 ust 1 Konstytucji prawa do sądu. Skarga trafiła bowiem do merytorycznego rozpoznania, w wyniku którego WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 4 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1214/08 ją oddalił. Od powyższego wyroku złożona została skarga kasacyjna. Z powyższego wynika, iż sprawa przedmiotowa była i jest w toku. W takiej sytuacji skarga z dnia 14 sierpnia 2008 r. wniesiona w tej samej sprawie była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na mocy powołanego wyżej art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji.