Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt II SA/Sz 225/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2004 r. uchylającą w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] stycznia 2004 r. i przekazującą do ponownego rozpatrzenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej budowli - projektowanej do realizacji na terenie położonym w B. przy ul. N. nr działki 180/1 oraz działek nr 180/7, 180/14 i 180/18 obr. 2 oraz odmawiającą zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Skarżący Z. K. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji - rozbudowa istniejącej budowli - budynku usytuowanego na działce nr 180/1 oraz działek nr 180/7, 180/14, 180/18 obr. 2 przy ul. N. w B. Następnie organ I instancji rozpatrując ten wniosek decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 40 ust 1 i 3, art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a także w świetle ustaleń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Barlinek, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy i Miasta w Barlinku z dnia 26 maja 1994 r. Nr XXXII/274/94 oraz planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta w Barlinku, zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Barlinku Nr XXVI/103/88 z dnia 6 kwietnia 1988 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku Z. K. z dnia 4 stycznia 2001 r. ustalił na rzecz Z. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej budowli usytuowanej na działce nr 180/1 oraz działkach nr 180/7, 180/14 i 180/18 obr. 2 przy ul. N. w B. Ponadto szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w załączniku graficznym nr 2 (mapa w skali 1:500) stanowiących integralną część decyzji.
Następnie od powyższej decyzji Z. K. złożył odwołanie podnosząc, że zaskarżona decyzja dotyczy zamierzenia inwestycyjnego, które było przedmiotem decyzji Nr SKO/y/3631/03 i decyzji Nr SKO/C/416/3603/03, które to zostały przez niego zaskarżone do Sądu. Dlatego też jego zdaniem postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno być zawieszone na podstawie art. 97 pkt 4 kpa ponieważ rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd będzie miało istotny wpływ na przedmiotowe postępowanie. Jednak alternatywnie, odwołujący wnosi także o zmianę zaskarżonej decyzji z dnia 9 stycznia 2004 r. w sposób zgodny z wnioskiem. Z kolei, po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz odmówiło zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji podniósł, że w świetle art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.
Zaskarżona przez Z. K. decyzja wydana została w oparciu o ustalenia ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Barlinek, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy i Miasta w Barlinku z dnia 26 maja 1994 r. Nr XXXII/274/94 oraz planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu Starego Miasta w Barlinku (Uchwała Nr XXVI/103/88 z dnia 6 kwietnia 1988 r.). Powyższy plan, jak wynika z treści art. 87 ust. 1 cyt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Oznacza to, że jeżeli plan już utracił moc obowiązującą organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od nieostatecznej decyzji, jest zobowiązany dokonać w pełnym zakresie oceny stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w chwili rozstrzygania sprawy i wydać decyzję odpowiadającą tym ustaleniom według stanu na dzień orzekania, w świetle art. 138 kpa.
Natomiast stwierdził organ odwoławczy, zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do spraw wszczętych pod rządami starej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W. tej sprawie została ona wszczęta w dniu 4 stycznia 2001 r. (wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu), to zgodnie z art. 44 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1 i 2 wyżej wskazanej ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Z tych względów, ponieważ postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania w innym trybie, Kolegium uznało, że konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Natomiast organ II instancji nie uwzględnił wniosku Z. K. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa gdyż w przedmiotowej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, które miałoby być rozstrzygnięte przez Sąd. Jednocześnie, organ odwoławczy dodał, że wobec zmiany stanu prawnego i utraty mocy obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku Z. K. w oparciu o plany, które były podstawą prawną wcześniejszych decyzji. W takiej sytuacji faktycznej i prawnej również organ I instancji zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie zgodnie z obowiązującym stanem prawnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Z. K. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji organu ! instancji oraz także umorzenia postępowania "wszczętego i przeprowadzonego bez podstawy prawnej", Zdaniem skarżącego organ Il instancji był zobowiązany zastosować art. 105 kpa i umorzyć postępowanie w I instancji do czasu, kiedy sąd administracyjny nie rozstrzygnie jego skarg na dwie przedmiotowe decyzje z dnia 9 grudnia 2003 r. wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie na które złożył skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
W odpowiedzi na skargę SKO w Szczecinie podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Ponadto dodało, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2004 r. stanowiły przepisy art. 40 ust. 1, 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Barlinek. Natomiast podstawy takiej nie mogła stanowić jak i nie stanowiła żadna decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, ponieważ decyzje Kolegium nie stanowią powszechnie obowiązującego prawa.
Jednocześnie stwierdziło, że w tej sprawie nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ Z. K. nie cofnął złożonego wniosku o wydanie decyzji jak i nie zaszła inna okoliczność uzasadniająca umorzenie tego postępowania.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W szczególności Sąd I instancji orzekł, że bezpodstawne jest stanowisko skarżącego, że jeżeli złożył skargę do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2003 r. uchylającą wcześniejszą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (z dnia 24 września 2003 r.), to organ I instancji nie powinien wydawać ponownej decyzji do czasu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny skargi na kasacyjną decyzję organu odwoławczego. Nie wynika to bowiem z żadnych przepisów kpa. Przeciwnie, przepisy kpa dyscyplinują organ administracyjny zobowiązując go do wydania decyzji i załatwienia sprawy w odpowiednim terminie (art. 35 kpa).
Natomiast przedmiotem postępowania było wydanie skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, orzekł Sąd I instancji nawet rozstrzygnięcie skargi przez sąd administracyjny na kasacyjną decyzję organu odwoławczego przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie jest zagadnieniem wstępnym - o którym stanowi art. 97 § 1 pkt 4 kpa - do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że organ I instancji nie miał podstaw do zawieszenia postępowania jak i tym bardziej jego umorzenia, jeśli skarżący nie cofnął decyzji w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli nie zachodzą w tym zakresie przesłanki z art. 105 § 1 kpa.
Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest bowiem decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2004 r. wydana w trybie art. 138 § 2 kpa, która nie narusza prawa. Wynika to z tego, że w świetle art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Dlatego też dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji ograniczona jest wymogiem spełnienia powyższych przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w wyżej cytowanym przepisie powinny się przy tym znaleźć w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa).
Natomiast, stwierdził Sąd, w przedmiotowej sprawie przyczyną wydania decyzji kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie na podstawie art. 138 § 2 kpa była zmiana stanu prawnego i utrata mocy obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, które to plany były podstawą prawną wcześniejszych decyzji wydanych w sprawie. Z kolei w świetle art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W sytuacji więc, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił już moc obowiązującą, organ odwoławczy rozpatrując odwołanie zobowiązany był dokonać oceny stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w chwili rozstrzygania sprawy oraz ustalić warunki po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej.
Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie, na każdym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie, organ I i II instancji obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika co innego. Z tych względów zdaniem Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Z kolei w świetle art. 44 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej jest jednym z podstawowych elementów wydania zgodnego z prawem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy zagospodarowania terenu, zaś rozprawę powinien przeprowadzić organ I instancji. Dlatego też, podkreślił Sąd, zasadnie w tej sprawie organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 kpa.
Natomiast podniesiony przez Z. K. wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia przez Sąd jego skarg na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 9 grudnia 2003 r. Nr SKO.M/416/3631/03 oraz Nr SKG.M/416/3503/03 nie jest trafny. W sprawie nie zachodzą bowiem przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego w świetle art. 97 § 1 kpa. Nie należy do nich okoliczność nie rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny skargi skarżącego na wcześniejszą decyzję organu administracyjnego w tej sprawie, podkreślił Sąd I instancji.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Z. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną. W skardze tej zawarte zostało żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) lub ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 189 tejże ustawy.
Skarga kasacyjna zawiera następujące zarzuty:
Po pierwsze, naruszenie przepisów postępowania art. 97 § 4 kpa poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie pomimo wystąpienia zagadnienia wstępnego.
Po drugie, naruszenie przepisów postępowania art. 98 kpa poprzez nie zawieszenie postępowania administracyjnego na wniosek strony, pomimo wystąpienia przesłanek do zawieszenia.
Po trzecie, naruszenie przepisów postępowania art. 125 § 1 pkt f Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie zawieszenie postępowania pomimo stanu, w którym rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowo-administracyjnego.
Ponadto powyższe naruszenia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezpośrednie doprowadzenie do nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 ust. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w sprawie toczy się postępowanie wszczęte wcześniej przed sądem administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednak bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi.
W przedmiotowej sprawie, pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 97 § 4 kpa oraz art. 98 kpa w przedmiocie stwierdzenia przez sąd I instancji braku przesłanek do zawieszenia postępowania. Odnosząc się do tych zarzutów ze skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że wniosek pełnomocnika skarżącego nie może być uwzględniony, ponieważ wniesiona przez niego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest bowiem przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 4 kpa czy też art. 98 kpa ponieważ są to przepisy, które regulują postępowanie przed organami administracji publicznej, jako że sąd administracyjny nie stosuje przepisów kpa, lecz sprawuje jedynie kontrolę działalności tej administracji pod względem zgodności z prawem, czyli m.in. zaskarżonego aktu administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym.
Oznacza to, że powyższy zarzut nie posiada jakiegokolwiek uzasadnienia. Tymczasem formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej, skarżący musi bezwzględnie nie tylko powołać konkretne przepisy, którym uchybił Sąd, ale również uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r. GSK 73/04, Mon.Prawn. 2004/14/632). Ponadto w tym zakresie o zgodności z Konstytucją RP podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r. (sygn. akt SK 63/06).
Natomiast biorąc pod uwagę wytyczne wynikające z wyroku Siedmiu Sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05 ONSA i WSA 2006/2/39) brak jest także podstaw prawnych do twierdzenia, że będąca w rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 16 lutego 2004 r. naruszyła przepisy prawa materialnego czy też prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Uchybienie organu II instancji polegało bowiem na rozstrzygnięciu kwestii odmowy zawieszenia postępowania w formie decyzji, a nie postanowienia. Nie miało to jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnić należy bowiem, że badając zgodność z prawem, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzji kasacyjnej, sąd administracyjny ocenia jej legalność wyłącznie w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek określonych w powołanym przepisie.
Zgodnie natomiast z jego dyspozycją organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a zatem w sytuacji, gdy uzupełnienie postępowania nie jest możliwe w trybie art. 136 kpa. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w związku ze zmianą stanu prawnego i utratą mocy obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, które to plany były podstawą prawną wcześniejszych decyzji wydanych w sprawie.
Ponadto w świetle dyspozycji art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił już moc obowiązującą organ odwoławczy rozpatrując odwołanie zobowiązany był dokonać oceny stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w chwili rozstrzygania sprawy oraz ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej.
Oznacza to, że wniosek pełnomocnika skarżącego Z. K. o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia przez Sąd jego skarg na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 9 grudnia 2003 r. Nr SKO.M/416/3631/03 oraz Nr SKO.M/416/3603/03 nie jest zasadny. W tej sprawie nie zachodzą bowiem przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego nie tylko w oparciu o art. 97 § 1 kpa czy też art. 98 kpa, gdyż nie należy do nich okoliczność nie rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny skargi skarżącego na wcześniejszą decyzję organu administracyjnego w tej sprawie lecz także na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak jest bowiem podstaw do zawieszenia postępowania nawet w sprawach tego samego rodzaju, do czasu prawomocnego zakończenia sprawy, w której już zapadło orzeczenie lecz zostało zaskarżone do Sądu wyższej instancji (J.P.
Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 190). Oznacza to, że chybiony jest oczywiście w tym stanie prawnym i faktycznym także zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej, a dotyczący wystąpienia przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania w świetle dyspozycji art. 183 § 2 pkt 3 cyt ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie toczy się w tej samej sprawie postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym jak i taka sprawa nie została już prawomocnie osądzona.
Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.