Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 521/09 oddalił skargę M. i A. G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu i stwierdzania uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie N. pismem z dnia 11 stycznia 2006 r. zawiadomił skarżących M. i A. G. (jako właścicieli nieruchomości) o wszczęciu postępowania w sprawie legalności wybudowania domku letniskowego w południowo - zachodniej części działki nr [...], położonej przy ul. [...] w M., gmina S. W zawiadomieniu, organ powołując się na art. 41 § 1 i 2 k.p.a., zawarł pouczenie o obowiązku zawiadomienia organu o każdej zmianie swojego adresu oraz o skutkach tego zaniedbania. W razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. We wskazanym powyżej piśmie, organ powiadomił również o terminie przeprowadzania oględzin na przedmiotowej nieruchomości. Opisane powyżej zawiadomienie doręczono skarżącym dnia 16 stycznia 2006 r.
Skarżący A. G. wziął udział w oględzinach w dniu 25 stycznia 2006 r. W protokole oględzin wpisano między innymi wskazany przez A. G. adres zamieszkania stron: [...] Warszawa, ul. [...]
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane na przedmiotowej nieruchomości oraz nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia organowi wskazanych w postanowieniu dokumentów, zakreślając termin do jego wykonania do 30 czerwca 2006 r. Postanowienie to doręczono M. i A. G. na wskazany wyżej adres w dniu 11 lutego 2006 r.
Skarżący wykonali obowiązek, w wyniku, czego organ postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł, płatną w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Postanowienie zawierało pouczenie, że w przypadku nieuiszczenia opłaty zostanie wydana decyzja o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Wobec nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006 r. nakazał skarżącym rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Skarżący nie odebrali decyzji skierowanej na adres w Warszawie.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 25.295 zł, ponieważ nie wykonali nakazu rozbiórki. Skierowanego pod warszawski adres postanowienia skarżący nie odebrali.
W dniu 15 czerwca 2009 r. skarżący zwrócili się do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku - dalej jako PWINB, z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowienie to nigdy nie zostało doręczone. Skarżący bardzo często przebywają w M. zamiast w Warszawie. O tym fakcie poinformowani byli pracownicy nadzoru budowlanego. Aktualnie głównym miejscem pobytu skarżących jest M. Z uwagi na chorobę Aldzhajmera M. G. strony nie mogły podać miejsca pobytu, bowiem w zależności od stanu zdrowia M. G. przebywały albo w Warszawie albo w M. Z tego względu, w ocenie skarżących, wszelką korespondencję należało przesłać na oba adresy. Postanowienie to zostało doręczone A. G. w dniu 9 czerwca 2009 r. i dopiero z tą datą mogła zapoznać się z nim jego żona.
PWINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżących zażalenia na postanowienie z [...] czerwca 2008 r. oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia tego zażalenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie można przyjąć, iż korespondencja powinna być kierowana na dwa adresy, jeśli w protokole oględzin z dnia 25 stycznia 2006 r. wskazany jest tylko jeden adres zamieszkania - w Warszawie. Organ wskazał, że korespondencja w niniejszej sprawie była kierowana na warszawski adres stron i była odbierana: na przykład zawiadomienie o wszczęciu postępowania.
Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. Uzasadniając skargę podano, że postanowienie z [...] czerwca 2008 r. nie została doręczona skarżącym do ich rąk. Organ administracji doskonale był zorientowany, iż skarżący na stałe przebywają w M. przy ul. [...], co ewidentnie wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 25 stycznia 2006 r. w M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał, że stosownie do art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie do art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia.
Jako kryterium przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2004, s. 328). Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że skarżący zostali pouczeni w sposób zgodny z przepisami art. 41 § 1 i 2 K.p.a. o obowiązku zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu oraz skutkach jego niewykonania.
Prawidłowo zatem w zaskarżonym postanowieniu przyjęto, że skarżącym doręczano korespondencję na wskazany przez nich adres. Z przepisów prawa nie wynika, aby organ administracji publicznej miał obowiązek doręczania korespondencji na inny adres niż wskazała strona w toku postępowania, jeżeli dodatkowo była ona pouczona o skutkach prawnych niezawiadomienia o zmianie adresu. Uchybienie terminu do wniesienia nastąpiło więc z winy strony, która nie zawiadomiła organu administracji o aktualnym miejscu zamieszkania.
Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organy administracji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej – p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.
Od powyższego wyroku A. G. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów o postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 § 2 p.p.s.a. przez naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu za organem administracyjnym I i II instancji, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana adresu zamieszkania skarżącego, o której nie powiadomił organu, podczas gdy skarżący czasowo przebywał w innym miejscu pobytu, o czym organ administracyjny posiadał pełną wiedzę,
- 2. naruszenie przepisów o postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 § 2 p.p.s.a. przez naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnym pominięciu za organem administracyjnym I i II instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło doręczenie stronom zaskarżonym postanowień na adresy pobytu, o których wiedzę mógł powziąć organ na podstawie materiału znajdującego się w aktach sprawy, co stanowi naruszenie przepisu art. 42 § 3 k.p.a..
Mając powyższe na uwadze na podstawie art.176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko zarówno organów administracji I i II instancji jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotknięte są wadą. Strony bowiem zgodnie z dyspozycją art. 41 § 1 k.p.a. właściwie podały adres zamieszkania w Warszawie przy ul. [...]. Tam bowiem skarżący mają stałe miejsce zamieszkania i nie zmienia tego stanu fakt, iż wybudowali oni dom w M. przy ul. [...]. Z sporządzonego protokołu oględzin z dnia 25.01.2006r. wynika, iż na działce budowlanej nr [...] przy ul. [...] w M. znajduje się budynek mieszkalny w stanie surowym oraz budynek letniskowy.
Dodatkowo w związku z wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie skarżący A. G. wykonywał wszelkie czynności celem realizacji postanowienia z dnia [...] lutego 2006 r. nakładającego obowiązek przedstawienia w terminie do 30 czerwca 2006 r. dokumentacji określonej w niniejszym postanowieniu. W dokumentacji tej wyraźnie był wskazany adres obiektu w M. Skarżący w celu wykonania obowiązku nałożonego przedmiotowym postanowieniem wielokrotnie kontaktował się z organem i składał osobiście dokumentację zgodnie z nałożonym obowiązkiem.
W ocenie składającego skargę kasacyjną, przedstawione okoliczności są bezsporne albowiem z akt sprawy wynika, iż dokumentacja nie była składana za pośrednictwem poczty lecz osobiście. Skarżący miał więc przeświadczenie, iż organ I instancji posiadał wiedzę o adresie jego drugiego domu w M. w miejscu realizowanej inwestycji na co wskazuje również czasowe zameldowanie tj. w M. przy ul. [...]. Nie można więc zgodzić się z stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, iż skarżący uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 41 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym obowiązkiem podawał adres w Warszawie o którym organ I instancji wiedzy nie miał natomiast drugi adres pobytu czasowego organowi I instancji był znany z urzędu. Organ I instancji nie może więc przyjmować niezgodnie z prawdą, iż znał tylko jeden adres skarżących.
Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 42 § 3 k.p.a. w razie niemożliwości doręczenia pisma w miejscu zamieszkania lub pracy ani w lokalu administracji publicznej pisma doręcza się w każdym miejscu gdzie się adresata zastanie. Postępowanie administracyjne musi prowadzone być w taki sposób, aby zapewnić stronie czynny w nim udział i obronę swoich praw nie zaś wykorzystywać formalne zapisy proceduralne w oderwaniu od stanu faktycznego w celu osiągnięcia efektu pozbawiającego stronę zaskarżenia niekorzystnego orzeczenia.
Reasumując dyspozycja przepisu art. 41 § 1 k.p.a nakłada obowiązek wskazania zmiany adresu. W przedmiotowej zaś sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym zgodnie z którym skarżący nie zmienił dotychczasowego adresu, lecz przybył mu w związku z wybudowaniem domu drugi adres, o którym organ administracji posiadał wiedzę z urzędu. W tym stanie rzeczy odmowa przywrócenia terminu z uwagi na niedopełnienie obowiązku wynikającego z treści przepisu art. 41 § 1 k.p.a. stanowi rażące naruszenie praw procesowych skarżącego, wobec czego należało wnosić jak na wstępie niniejszej skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 41 § 1 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania, a więc od chwili jego wszczęcia aż do zakończenia przez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej, strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej, o każdej zmianie swojego adresu. Zaniedbanie tego obowiązku pociąga za sobą konsekwencje w postaci uznania, iż doręczenie pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny – art. 41 § 2 k.p.a.
Skarżący o treści art. 41 k.p.a. został poinformowany przez organ prowadzący postępowanie, co realizowało dyspozycję zawartej w art. 9 k.p.a. zasady udzielania informacji prawnej i faktycznej stronom postępowania. W toku wykonywania czynności postępowania wyjaśniającego w postaci oględzin budynku, będącego przedmiotem postępowania administracyjnego – w dniu 25 stycznia 2006 r. skarżący podał adres zamieszkania swój i żony [...] Warszawa, ul. [...].. Na ten adres było prawidłowo doręczone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie N. z dnia [...] sierpnia 2006 r. ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł, płatną w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Postępowanie administracyjne charakteryzuje się niezbyt wielkim stopniem sformalizowania. Uczestnicy tego postępowania, w tym zwłaszcza jego strony, muszą jednak zdawać sobie sprawę z konsekwencji prawnych swoich działań. Nie jest rolą organów prowadzących postępowanie poszukiwanie miejsca aktualnego pobytu stron, zwłaszcza w sytuacji, w której powołane przepisy art. 41 k.p.a. w sposób niemogący budzić wątpliwości nakładają na strony obowiązek zawiadomienia organu prowadzącego postępowanie o każdej zmianie swojego adresu.
Nie ma racji składający skargę kasacyjną uważając, iż obowiązkiem organu było doręczanie pism na dwa adresy – podany w protokole oględzin oraz adres, pod którym mieści się będący przedmiotem postępowania administracyjnego budynek. Takie działanie organu administracji nie tylko nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa, ale dodatkowo podwyższałoby koszty prowadzenia postępowania administracyjnego, co nie posiada uzasadnienia.
Przepis art. 42 § 3 k.p.a. stanowi, iż w przypadku niemożności doręczenia pisma kierowanego do osoby fizycznej w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, a także w lokalu siedziby organu administracji publicznej pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Wykładnia systemowa tego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż ten sposób doręczenia może mieć miejsce wtedy, gdy nie istnieje możliwość dokonania doręczenia w sposób wskazany w § 1 i 2 tego samego artykułu. W rozpoznawanej sprawie jednak nastąpiło skuteczne doręczenie pisma w mieszkaniu składającego skargę kasacyjną, co jest konsekwencją obowiązywania art. 41 § 1 i 2 k.p.a. Tak więc organ administracji nie miał obowiązku sięgania po ten sposób doręczenia.
Tak więc skoro doręczono składającemu skargę kasacyjną postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładające na skarżących grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 25.295 zł, ponieważ nie wykonali nakazu rozbiórki, w sposób zgodny z przepisami k.p.a., to rację miał Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na to postanowienie, tym bardziej, że skarżący nie wykazał (uprawdopodobnił) braku swojej winy w dochowaniu terminu.
Skoro Sąd I instancji prawidłowo uznał, że doręczenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie N. z dnia [...] czerwca 2008 r. było prawidłowe, a skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do złożenia zażalenia nastąpiło bez jego winy, to tym samy, całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.