Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 624/17, oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu Gminy [...].
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Miejska w [...] w dniu [...] marca 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...], który stanowi załącznik nr 1 do tej uchwały. Jako podstawę prawną uchwały wskazała art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) - dalej: "u.s.g."
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Wojewoda [...]. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", domagał się stwierdzenia jej nieważności, jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 3, art. 23 ust. 2 i art. 22 ust. 1 u.s.g. i art. 7 Konstytucji. Zdaniem organu nadzoru norma kompetencyjna art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g. nie zawiera jednej zbiorczej normy prawnej obejmującej katalog spraw regulowanych w statucie gminy, ale wiele rozbitych przepisów, wskazujących na kwestie wymagające w nim uwzględnienia
W odpowiedzi na skargę, Gmina [...] wniosła o jej oddalenie nie podzielając zarzutów w niej zawartych.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za niezasadną. Zdaniem tego Sądu w rozpatrywanej sprawie zasadniczy spór między stronami sprowadza się do oceny zakwestionowanych w skardze regulacji Statutu Gminy [...], stanowiących załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...].
Organ nadzoru wskazał na dwa zarzuty skutkujące nieważnością przywołanej uchwały w całości z powodu niezgodności z prawem poszczególnych unormowań Statutu, w tym również tych, które jego zdaniem niejako powtarzają bądź modyfikują obowiązujące już unormowania ustawowe. W pierwszej kolejności wskazał na naruszenie art. 51 ust. 3 u.s.g., dotyczącego uprawnień jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy oraz jako sprzeczną z tym przepisem treść § 61 Statutu, z którego wynika, że "wysokość środków finansowych postawionych do dyspozycji jednostek pomocniczych określa rada w uchwale budżetowej". Zdaniem organu nadzoru taki przepis jest niewystarczający, bowiem brak jest wskazania, na jakich rozwiązaniach gminna gospodarka finansowa będzie oparta. Z tego powodu Statut pozbawiony został elementów obligatoryjnych, co wpływa na jego legalność w całości i skutkuje również naruszeniem art. 212 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) – dalej: "ustawa o finansach publicznych".
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że zakwestionowany przepis § 61 Statutu dotyczył wyłącznie wysokości środków finansowych pozostawionych do dyspozycji jednostek pomocniczych. Trzeba jednak mieć na uwadze, że nie można analogicznych wniosków stosować do małych i dużych gmin, zwłaszcza, że specyfika prowadzenia ich gospodarki finansowej jest różna. Sam art. 51 u.s.g. dotyczy samodzielności budżetowej i daje jedynie podstawę do określenia w statucie uprawnień jednostki pomocniczej w ramach budżetu gminy. Zarzucany brak zasad nie pozbawia całkowicie tych jednostek możliwości prowadzenia tej gospodarki, gdyż w tym zakresie obowiązują przepisy szczególne, między innymi ustawa z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301) – dalej: "ustawa o funduszu sołeckim", która szczegółowo reguluje zasady jego tworzenia, tryb wyodrębnienia, jak i sposób wydatkowania tych środków oraz ustawa o finansach publicznych. W ocenie Sądu pierwszej instancji treść art. 212 ust. 9 ustawy o finansach publicznych została uwzględniona w § 61 Statutu.
Sąd Wojewódzki wskazał, że ustawodawca przyznał w art. 5 ust. 1 i 2 u.s.g. radzie gminy uprawnienie do tworzenia jednostek pomocniczych w celu wypełnienia zasady subsydiarności, potwierdza to treść § 59 i § 60 Statutu. Jednostka pomocnicza stanowi wyraz dekoncentracji zadań publicznych przekazanych przez gminę. Dzielnice, jako jednostki pomocnicze gminy są wyłącznie elementami składowymi gmin, nie mającymi poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego, nie mogącymi w stosunku do osób trzecich podejmować jakichkolwiek działań. Poza ramami organizacyjnymi gminy dzielnica nie istnieje, gdyż nie ma w żadnej mierze choćby nawet ułomnej osobowości prawnej. Ustawodawca nie przewidział jednak żadnego ustalonego katalogu zadań i kompetencji jednostek pomocniczych. Ich status publicznoprawny wyznaczony jest poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych, które gmina im przekaże.
Nadto zdaniem Sądu pierwszej instancji, w tym zakresie organ nadzoru nie rozważył wszystkich okoliczności stanu faktycznego, czyli faktu, że w poprzednio obowiązującym Statucie Gminy [...] również nie było regulacji dotyczącej szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek pomocniczych. Nie ma wątpliwości, w ocenie Sądu meriti, że zakwestionowany § 61 Statutu nie dotyczył uszczegółowienia uprawnień jednostek pomocniczych, a jednak powołał się na uchwałę budżetową jako podstawę będących w dyspozycji tych jednostek środków finansowych, zatem jego zakres nie narusza normy kompetencyjnej wynikającej z art. 51 ust. 3 u.s.g. oraz art. 212 ust. 9 ustawy o finansach publicznych.
Organ nadzoru wskazał na nieprawidłowości w treści § 8 Statutu związane z brakiem zasad działania klubu radnych, o jakich mowa w art. 23 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem: "Radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy.". Zdaniem organu nadzoru brak wszystkich elementów, tj. zasad działania klubu winien skutkować wadliwością w całości przedmiotowej uchwały. Jednak § 8 Statutu daje prawo do utworzenia przez nie mniej niż 3 osoby klubu radnych, a o takim powstaniu klubu niezwłocznie ma być poinformowany przewodniczący rady, któremu przedłożony ma być wykaz jego członków, co w świetle powszechnego stanowiska sądów administracyjnych jest elementem zasad działania klubów.
Sąd Wojewódzki uznał, że przepis art. 23 ust. 2 u.s.g. nie zawiera żadnych wskazówek dla organu uchwalającego statut gminy pozwalających określić jak szczegółowa winna być regulacja statutowa dotycząca zasad działania klubów radnych. Oznacza to, że to sama rada decyduje uwzględniając lokalne warunki o stopniu szczegółowości takiej regulacji. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na możliwość innego rozumienia art. 23 ust. 2 u.s.g., z uwagi na minimalną liczebność klubu radnych, co wskazuje na zasadę na której kluby są tworzone. Użyte w art. 22 ust. 1 u.s.g. pojęcie: "organizacji wewnętrznej" odnosi się wyłącznie do rady gminy, a w pojęciu tym mieszczą się m.in. zasady tworzenia klubów radnych, o których mowa w art. 23 ust. 2 u.s.g.
Wskazane zarzuty nie dają zdaniem Sądu Wojewódzkiego podstaw do stwierdzenia nieważności w całości zakwestionowanej uchwały, o co wnioskował organ nadzoru. Dodatkowo organ nadzoru podniósł szereg innych zarzutów dotyczących konkretnych paragrafów Statutu. Jednym z nich jest naruszenie art. 5 ust. 2 u.s.g., który wyraźnie upoważnia radę miejską do uregulowania w statucie zasad tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia jednostek pomocniczych w związku z treścią § 59 ust. 1 Statutu poprzez pominięcie przepisu dopuszczającego tworzenie, łączeni, dzielenie i znoszenie jednostek pomocniczych gminy z inicjatywy mieszkańców. Wyrażony w tym zakresie pogląd organu nadzoru nie zasługuje, zdaniem Sądu pierwszej instancji, na uwzględnienie przede wszystkim dlatego, że zakres regulacji § 59 Statutu dotyczy poza tworzeniem jednostek pomocniczych także łączenia, podziału oraz znoszenia takich jednostek, podczas gdy przepis art. 5 ust. 2 u.s.g. dotyczy wyłącznie tworzenia jednostek pomocniczych i w tym zakresie wskazuje na możliwość tworzenia jednostek pomocniczych z inicjatywy samych mieszkańców.
Treść § 59 Statutu jest zatem jego uzupełnieniem i nie jest z nim sprzeczna w sposób jasny i bezpośredni. W szczególności uprawnienie samych mieszkańców do inicjowania tworzenia nowych jednostek pomocniczych nie sprzeciwia się postanowieniu, zgodnie z którym tworzenie, łączenie, dzielenie i znoszenie jednostek pomocniczych następuje w drodze uchwały rady miejskiej po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
Drugi z zarzutów dotyczy § 9 Statutu, który zdaniem organu nadzoru wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 22 ust. 1 u.s.g. Pomija on ugruntowaną praktykę organów stanowiących, które zawierają w treści statutu także normy regulujące obowiązki radnych i ma związek z § 9 Statutu. Z treści art. 23 ust. 1 zd. 2 u.s.g. wynika dla radnych wyraźna dyspozycja utrzymywania stałej więzi z mieszkańcami, a § 9 Statutu doprecyzował jedynie, że utrzymywanie stałej więzi z mieszkańcami wyraża się w informowaniu wyborców o aktualnej sytuacji gminy (pkt 1).
Z kolei w § 9 pkt 2 Statutu wymieniono formy stałej więzi obejmujące konsultowanie materiałów, spraw i projektów uchwał rady, upowszechnianie uchwał i przedsięwzięć rady oraz przyjmowanie postulatów mieszkańców. Wszystkie wynikające z § 9 pkt 2 Statutu formy stałej więzi z wyborcami mają być realizowane "stosownie do potrzeb i możliwości". Zakwestionowany § 9 nie reguluje kwestii częstotliwości kontaktu radnego z wyborcami, ale podaje przykładowe formy jego kontaktu z nimi, jak też pozostawia radnym ocenę potrzeby takiego kontaktu. Tak więc ze względu na sposób sformułowania § 9 Statutu nie sposób zgodzić się z tym zarzutem, że Rada Gminy [...] wprowadziła ograniczenia zasady swobody radnych w wykonywaniu mandatu radnego.
W dalszej kolejności organ nadzoru odniósł się do § 11 statutu, w którym Rada Miejska w [...] nałożyła obowiązek składania przewodniczącemu tejże Rady pisemnego sprawozdania merytorycznego, w terminie do 14 dni po powrocie z wyjazdu. Organ nadzoru do postanowień zawartych w tym paragrafie odniósł zastrzeżenia przedstawione w odniesieniu do § 9 Statutu. Ustrój gminy regulowany statutem może obejmować kwestie związane z obowiązkami osób reprezentujących radę w czasie wyjazdów zagranicznych. Nałożenie takiego obowiązku składania sprawozdania z wyjazdu zagranicznego, które następnie udostępniane jest w biurze rady pozwala na upowszechnienie informacji znanych tylko uczestnikowi wyjazdu. Umożliwia także mieszkańcom zapoznanie się z efektami wizyt oficjalnych przedstawicieli organów gminy.
Ponadto taki przepis mobilizuje radnych zarówno do efektywnego spożytkowania wyjazdu zagranicznego, jak i do przedstawienia sprawozdania merytorycznego, które umożliwi Gminie lepsze wykorzystanie efektów takich wyjazdów. Z powyższych względów, jak wskazał Sąd meriti, nie ma podstaw aby kwestionować na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej tryb przedstawiania takich sprawozdań z wyjazdów, co w odniesieniu do tej konkretnej Gminy może mieć istotne znaczenie, jako sygnalizowana potrzeba mobilizacji do rzetelnego uzasadnienia pokrywania ich kosztów ze środków publicznych.
Kolejny zarzut dotyczył § 13 Statutu, w którym wskazano, że w związku z wykonywaniem mandatu, radny otrzymuje z budżetu gminy diety i zwrot kosztów podróży na zasadach określonych odrębnymi przepisami. Zgodnie z § 13 ust. 2 Statutu szczegółowe zasady i sposób realizacji uprawnień, o których mowa w ust. 1 określa rada miejska. Przepisy zakwestionowanego § 13 Statutu stanowią w istocie typowe normy odsyłające. W przepisach tych nie reguluje się zasad, na których radnemu przysługują diety i zwrot kosztów podróży. Przepisy te mają więc jedynie walor informacyjny dla radnych, co nie może stanowić o ich istotnej sprzeczności z prawem, zwłaszcza art. 25 ust. 4 u.s.g., stanowiącego podstawę do odrębnej regulacji tej materii.
Zdaniem organu nadzoru zagadnienie opisane w § 12 Statutu ustawodawca rozstrzygnął w art. 25 ust. 1 i 2 u.s.g. W tym miejscu Sąd pierwszej instancji zauważył, że § 12 ust. 1 Statutu wyraźnie wskazuje, iż radni korzystają z ochrony prawnej w zakresie określonym w ustawie. Taki przepis wskazujący na ochronę prawną wynikającą z ustawy nie jest sprzeczny z jakimkolwiek innym przepisem ustawy, gdyż sprzeczność taka nie może wystąpić w sytuacji przepisu, który wyraźnie ma charakter odsyłający do ustawy. Skarga nie wskazuje przy tym, któremu z ustępów § 12 zarzuca istotną niezgodność z prawem. Należy, więc założyć, że chodzi o wszystkie ustępy § 12. Natomiast z ust. 2 tego paragrafu wynika zasada, zgodnie z którą przed zajęciem stanowiska w sprawie wniosku pracodawcy dotyczącego rozwiązania stosunku pracy z radnym, rada bada okoliczności sprawy oraz umożliwia radnemu złożenie wyjaśnień.
Należy dostrzec, że kwestie poruszone w § 12 ust. 2 Statutu nie są uregulowane w art. 25 ust. 1 i 2 u.s.g. Ten ostatni przepis nie zawiera żadnych wskazań dotyczących sposobu postępowania rady przy rozpatrywaniu sprawy rozwiązania stosunku pracy z radnym. Skoro, uregulowania Statutu mają uszczegóławiać przepisy u.s.g. w zakresie między innymi trybu pracy organów gminy, to należy przyjąć, że organ nadzoru kwestionując ten zapis wkracza w sferę samodzielności gminy do uregulowania trybu postępowania rady w toku sprawy dotyczącej wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Ustawodawca wskazał w art. 25 ust. 2 u.s.g. jedynie na warunki, w których rada musi odmówić wyrażenia zgody, a kwestii tej Statut nie uregulował w jakimkolwiek zakresie. Zważywszy na zarzut związany z treścią § 42 ust. 5 Statutu uprawnienia przysługujące przewodniczącemu rady gminy w oparciu o art. 19 ust. 2 u.s.g. nie obejmują organizowania prac poszczególnych komisji Rady Miejskiej w [...].
Zgodnie z brzmieniem tego przepisu: "Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem". W tym miejscu Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że statut gminy może precyzować zadania przewodniczącego, nie może zaś nakładać na niego innych obowiązków, ani przyznawać mu innych kompetencji niż te, które wynikają z ustawy, a niemieszczących się w pojęciu "organizowanie pracy rady i prowadzenie obrad rady". Zdaniem organu nadzoru uprawnienia przysługujące przewodniczącemu rady nie obejmują organizowania prac poszczególnych komisji Rady Miejskiej. Ze stanowiskiem organu nadzoru jakoby uregulowanie § 42 ust. 5 Statutu miało być równoznaczne z organizowaniem prac poszczególnych komisji, w ocenie Sądu meriti, nie sposób się zgodzić, bowiem sformułowanie: "zwołanie posiedzenia komisji w dniu sesji wymaga zgody przewodniczącego rady" nie wskazuje, by przewodniczący rady posiadał kompetencje do organizowania pracy komisji.
Kompetencje w tym zakresie należą, zgodnie z § 42 ust. 2 Statutu, wyłącznie do przewodniczących poszczególnych komisji. Jednakże nie można prawa i obowiązku przewodniczącego rady do czuwania, aby posiedzenia komisji nie zakłócały prac rady interpretować jako równoznacznego z organizowaniem prac poszczególnych komisji. Potwierdza to sam kwestionowany przepis, który nie skutkuje organizowaniem prac poszczególnych komisji, a jedynie zapewnia przewodniczącemu możliwość zabezpieczenia prac rady przed ich dezorganizacją w dniu sesji rady.
Ostatni z zarzutów zawartych w skardze dotyczy § 41 ust. 2 pkt 2 Statutu, zgodnie z którym rozpatrywanie wniosków, skarg i petycji mieszkańców w sprawach działalności organów gminy oraz jednostek organizacyjnych gminy należy do wspólnych zadań komisji. Zarówno skargi i wnioski, jak i petycje są ostatecznie rozpatrywane oraz załatwiane przez Radą Miejską w [...] a nie przez jej komisje (por. § 41 ust. 2 pkt 2 i § 43 ust. 2 Statutu). Przyjęty w Statucie tryb pracy Rady pozwala na optymalne wykorzystanie organów wewnętrznych, czyli komisji i podziału zadań pomiędzy komisjami wynikającego z przedmiotu działania poszczególnych komisji w toku funkcjonowania tej Rady, co w bardzo istotny sposób usprawnia także jej działalność. Powyższe uregulowanie nie stoi zatem w oczywistej sprzeczności z art. 9 ust. 2 ustawy dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2014 r. poz. 1195 ze zm.) – dalej: "ustawa o petycjach".
Przepis ten ma zupełnie inne znaczenie, stanowi bowiem podstawę prawną delegacji kompetencji do rozpatrzenia (ostatecznego, to jest także załatwienia), petycji przez komisję rady zamiast działania rady. W razie skorzystania z możliwości przewidzianej w art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach, Rada Miejska w [...] wprost nie zdecydowała, że to właśnie ta Rada przestaje być podmiotem właściwym do rozpatrzenia skargi. Dokonała jedynie wyliczenia zadań wspólnych komisji, co nie wypełnia dyspozycji wskazania konkretnej komisji rady jako organu wewnętrznego tejże Rady. Rada Miejska w [...] takiej delegacji nie przewidziała i biorąc pod uwagę treść art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach nie musiała przewidywać. Z tego powodu § 41 ust. 2 pkt 2 Statutu nie narusza art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach. Tym bardziej nie narusza przepisów K.p.a. regulujących właściwość rady do rozpatrywania skarg i wniosków. Z praktyki Gminy [...] wynika, że podmiot wnoszący skargę lub wniosek jest zawsze informowany o terminie sesji ze wskazaniem przybliżonej godziny rozpatrywania jego sprawy i może wziąć udział w sesji, co gwarantuje mu możliwość przedstawienia swojego stanowiska bezpośrednio przed organem rozpatrującym skargę lub wniosek.
Skoro, zatem rada nie przeniosła kompetencji do (ostatecznego) rozpatrzenia skargi, wniosku lub petycji na swoje komisje a jedynie włączyła te organy wewnętrzne w proces ich rozpatrywania, to nie zostały naruszone ani przepisy ustawy o petycjach (art. 9 ust. 2), ani też przepisy art. 229 pkt 3 i art. 241 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 3, art. 23 ust. 2 i art. 22 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 212 ust. 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych oraz w związku z art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach - przez ich błędną wykładnię.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, na zasadzie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - w oparciu o przepis art. 185 § P.p.s.a., a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że użyte w art. 51 ust. 3 u.s.g. kategoryczne sformułowanie "statut gminy określa", świadczy o tym, że ustalenie tych uprawnień i zawarcie ich w treści przedmiotowej uchwały jest bezwzględnym obowiązkiem, od którego organ stanowiący gminy nie może się uchylić. Przepisem tym ustawodawca przesądził o obligatoryjności określenia uprawnień jednostki pomocniczej w statucie gminy. Tym samym ustawodawca expressis verbis wykluczył możliwość całkowitego pominięcia i odstąpienia od jasnego sformułowania uprawnień jednostki pomocniczej, w statucie gminy. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że u.s.g., kształtując upoważnienie rady gminy do stanowienia o ustroju tej jednostki, precyzyjnie wskazuje, które kwestie pozostawione zostały do regulacji organu stanowiącego gminy, zastrzegając jednocześnie, iż normy w tym zakresie zawrzeć należy w samym statucie - a nie jakimkolwiek odrębnym akcie podejmowanym przez ten organ. W tym kontekście nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu przyjętym w skarżonym kasacyjnie wyroku, jakoby wykazana wada nie rzutowała na legalność uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wojewody [...] o znaku: [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Rady Miejskiej w [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...]. Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale wykroczenie poza wyznaczone ustawą upoważnienia do stanowienia prawa, modyfikacje treści przepisów ustawowych, wewnętrzną sprzeczność regulacji statutowych, a przede wszystkim brak w kontrolowanym statucie jego obligatoryjnych elementów.
Stwierdzenie nieważności aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje on w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Ograniczenia swobody statutowej gminy (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 40 ust. 2 pkt u.s.g.) - przy uwzględnieniu, że istotne znaczenie obok ustawy zasadniczej mają tu również ustawy zwykłe - polegają między innymi na obowiązku uregulowania w drodze statutu zagadnień ustrojowych, do uregulowania których gmina została upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Przy czym gmina posiada konstytucyjnie zagwarantowaną samodzielność w odniesieniu do możliwości kształtowania swojego ustroju wewnętrznego w drodze regulacji statutowej. Zgodnie z art. 168 ust. 4 Konstytucji, ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Zasada wyrażona w art. 169 ust. 4 Konstytucji jest jednym z atrybutów samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.
Statuty, obok Konstytucji, ustaw i rozporządzeń są jednym z podstawowych aktów ustrojowych jednostek samorządu terytorialnego. Statut jest prawem miejscowym, o czym przesądza art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Jest on uchwalany na podstawie ustawowej, generalnej klauzuli delegacyjnej zawartej w art. 3 ust. 1 u.s.g., która wprost stanowi, że o ustroju gminy stanowi jej statut. Z kolei przepis art. 22 tej ustawy wskazuje materię statutową - organizację gminy oraz tryb pracy organów gminy. Wprowadza również wymóg ogłaszania statutu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Doniosła treść materii statutowej przesądza o tym, że statut jednostki samorządu terytorialnego postrzegany jest jako najważniejszy akt prawa miejscowego obowiązujący na terenie jednostki samorządu terytorialnego - jako swego rodzaju "konstytucja wspólnoty samorządowej" (zob. P. Chmielnicki, W sprawie pojęcia "materia statutowa", "Samorząd Terytorialny" nr 12/2003, s. 19).
Podkreślić trzeba, że statut gminy stanowi przykład "konieczności faktycznej", gdyż jest niezbędny dla funkcjonowania danej jednostki samorządowej, jednocześnie jest aktem "koniecznym prawnie", gdyż u.s.g. przewiduje obowiązek jego uchwalenia (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 113-114).
Wadliwość przedmiotowego Statutu Gminy [...], podnoszona przez Wojewodę [...], dotyczyła między innymi naruszenia art. 51 ust. 3 u.s.g. przez postanowienia § 61 Statutu. Przepis art. 51 ust. 3 u.s.g. zawiera jasną i czytelną dyrektywę, wskazującą na bezwzględny obowiązek ustanowienia w statucie gminy kwestii uprawnień jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego przepis ten, dotyczący samodzielności budżetowej, "daje jedynie podstawę" do określenia w statucie uprawnień jednostki pomocniczej w ramach budżetu gminy. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko skarżącego organu nadzoru, że w rozpatrywanym przypadku uzasadniona jest teza, zgodnie z którą nieokreślenie przedmiotowych uprawnień skutkuje niewypełnieniem delegacji ustawowej. Użyte w art. 51 ust. 3 u.s.g. kategoryczne sformułowanie: "statut gminy określa", świadczy o tym, że ustalenie tych uprawnień i zawarcie ich w treści przedmiotowej uchwały, jest bezwzględnym obowiązkiem, od którego organ stanowiący gminy nie może się uchylić.
Przepisem tym ustawodawca przesądził o obligatoryjności określenia uprawnień jednostki pomocniczej w statucie gminy. Tym samym ustawodawca expressis verbis wykluczył możliwość całkowitego pominięcia i odstąpienia od jasnego sformułowania uprawnień jednostki pomocniczej, w statucie gminy. Zaznaczyć także należy, że u.s.g., kształtując upoważnienie rady gminy do stanowienia o ustroju tej jednostki, precyzyjnie wskazuje, które kwestie pozostawione zostały do regulacji organu stanowiącego gminy, zastrzegając jednocześnie, że normy w tej materii powinny być zawarte w samym statucie - a nie jakimkolwiek odrębnym akcie podejmowanym przez ten organ. W tym kontekście nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego przyjętym w zaskarżonym kasacyjnie wyroku, jakoby wykazana wada nie rzutowała na legalność uchwały.
Wobec powyższego za nieuprawnione trzeba uznać twierdzenie, że nie stanowi błędu regulacja przyjęta w § 61 Statutu, mimo, iż przepis ten de facto nie dotyczy uszczegółowienia uprawnień jednostek pomocniczych. Sąd wadliwie ocenił, że wystarczającym było powołanie się w treści tego przepisu na uchwałę budżetową - jako podstawę będących w dyspozycji tych jednostek środków finansowych. Stąd błędnie uznał, że nie narusza on art. 51 ust. 3 u.s.g. ani art. 212 ust. 9 ustawy o finansach publicznych.
Statut gminy powinien w sposób wyczerpujący i kompletny regulować wskazaną przez ustawodawcę materię. Należy zatem - wbrew twierdzeniom Sądu — zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem nadzoru, że nie było podstaw prawnych do unormowania materii statutu gminy w sposób niepełny (zrębowy), gdyż ustawodawca nie zna pojęcia: "statutu cząstkowego". Organ nadzoru wskazał konkretny nakaz ustawowy, który został naruszony przez zakwestionowane postanowienie § 61 Statutu, ze względu na brak rzeczywistego konstruowania w tym przepisie regulacji, przewidujących kompetencje jednostek pomocniczych. Trudno uznać, że uregulowanie wymaganych wprost przepisem art. 51 ust. 3 u.s.g. elementów statutu stanowiłoby wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia, bądź też naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów prawa - ze względu na istnienie ustawy o funduszu sołeckim, bądź ustawy o finansach publicznych. Z tego też powodu zamieszczone w wyroku rozważania, sprowadzające się do uznania prawidłowości przepisu § 61 Statutu - powołując się na hierarchię źródeł prawa – trzeba uznać za błędne.
Istotą funkcjonowania jednostek pomocniczych jest współuczestnictwo w zarządzaniu sprawami gminy i zaspokajaniu potrzeb mieszkańców danej części terytorium. Uczestnictwo to ma charakter pomocniczy, następuje pod kontrolą organów samorządowych i z uwzględnieniem zasady swobody ich tworzenia. Niemniej w granicach statutu danej gminy, jednostkom przysługują określone kompetencje. To oznacza konieczność określenia sfery uprawnień tych jednostek. Konkretyzacja tych uprawnień powinna nastąpić w statucie gminy. Minimum tych uprawnień musi zatem wynikać ze statutu gminy i musi być dostatecznie jasne. Zakres uprawnień jednostek pomocniczych nie może być dorozumiany.
Ewentualne skorzystanie z regulacji ustawy o funduszu sołeckim, przywołanej przez Sąd w zaskarżonym wyroku, stanowić będzie materię uzupełniającą (subsydiarną) wobec regulacji statutowej. Gospodarka finansowa gminnych jednostek pomocniczych jest materią zróżnicowaną. Skoro wprowadzenie ustawy o funduszu sołeckim nie spowodowało uchylenia art. 51 ust. 3 u.s.g. - pozostaje on powszechnie obowiązującym przepisem prawa. Możliwe jest zatem funkcjonowanie gospodarki finansowej sołectw ograniczonej do obowiązujących zasad, określonych wyłącznie w statucie. Przyznanie jednak jednostkom pomocniczym prawa decyzji w sprawach budżetowych jest równoznaczne z przekazaniem im takich uprawnień, które najpierw przysługiwały organom gminy. Stąd wynika konieczność doprecyzowania przewidywanego zakresu uprawnień jednostek pomocniczych - stosownie do statusu prawnego tych jednostek.
Organ nadzoru zarzucił niezamieszczenie, w zakwestionowanym Statucie, regulacji dotyczących zasad działania klubów radnych. Analiza treści Statutu potwierdza zasadność tego zarzutu, czego wymaga art. 23 ust. 2 u.s.g. Co istotne zasady tworzenia (art. 22 ust. 1 u.s.g.) nie są jednakże zasadami działania klubów radnych (art. 23 ust. 1 u.s.g.). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego art. 23 ust. 2 u.s.g. nie zawiera żadnych wskazówek dla organu uchwalającego statut gminy, pozwalających określić jak szczegółowa powinna być regulacja statutowa, dotycząca zasad działania klubów radnych. Oznacza to, że to sama rada decyduje - uwzględniając lokalne warunki - o stopniu szczegółowości takiej regulacji. Jednakże nie jest to równoznaczne z przyzwoleniem na całkowite pominięcie, w treści statutu gminy, tej materii.
Ponadto kluby radnych są dobrowolną formą organizowania się radnych i nie istnieje nakaz utworzenia takich klubów. Jednak bez zamieszczenia w statucie określonych zasad tworzenia i ich organizacji, czy przyznania im określonych uprawnień, kluby takie nie mogą działać. Bez względu na to, czy będą one działały, nadal regulacja taka pozostanie de facto martwą, musi zostać umieszczona w statucie. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zawarte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym niezamieszczenie w statucie materii objętej ustawowym nakazem, stanowi o niespełnieniu wymogów prawa. Rada powinna bowiem uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny materię podlegającą regulacji statutowej. Potwierdzenie tego typu uchybienia dyskwalifikuje zaskarżoną uchwałę w całości, gdyż nie może ona obowiązywać jako statut, bez przepisów dotyczących kwestii, które należą do obligatoryjnej materii statutowej, (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2434/14, LEX nr 1772464).
Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w statucie norm prawnych zobowiązuje do formułowania ich w taki sposób, by delegacja ustawowa realizowana była precyzyjnie i kompleksowo, bez konieczności jej doprecyzowania. W postanowieniu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, (OSNKW 2005 r., Nr 3, poz.
29) podkreślono, że organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających kompetencje ogólne. Statut Gminy [...] milczy na temat wymaganych przez ustawodawcę, w art. 23 ust. 2 u.s.g., zasad działania klubu radnych. Wynika stąd jednoznacznie, że Rada Miejska w [...] nie określiła w Statucie prawem wymaganych elementów, co skutkuje wadliwością przedmiotowej uchwały w całości i koniecznością podważenia zaskarżonego wyroku.
Zasadny jest zarzut i argumentacja skargi, że Rada Miejska w [...], przyjmując postanowienie § 59 ust. 1 Statutu, naruszyła przepis art. 5 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Należy zauważyć, że w zakresie regulacji § 59 Statutu zawarto zasadę, wskazującą na możliwość łączenia, podziału, znoszenia, a także tworzenia gminnych jednostek pomocniczych w drodze uchwały rady miasta, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Skoro reguła ta dotyczyć ma m.in. zasad tworzenia tych jednostek i przewiduje, jako jedyny dopuszczalny tryb konsultacyjny - przy całkowitym pominięciu możliwości zainicjowania procesu przez mieszkańców - to tym unormowaniem wykluczono taką formę działania. Nie jest to zatem - jak wskazał Sąd "uzupełnienie normy ustawowej’', lecz modyfikacja przepisu, która uniemożliwia zastosowanie w praktyce drugiego przewidzianego wyraźnie przez ustawodawcę sposobu tworzenia jednostek pomocniczych - tj. z inicjatywy mieszkańców.
W unormowaniach § 9 Statutu Rada Miejska w [...] wskazała przykładowe sposoby realizacji obowiązku utrzymywania przez radnego stałej więzi z wyborcami. Regulacja ta została wprowadzona do uchwały z przekroczeniem zakresu upoważnienia zawartego w art. 22 ust. 1 u.s.g.. Nie dotyczy ona bowiem kwestii natury ustrojowej, zastrzeżonych do unormowań statutowych określonych art. 22 ust. 1 u.s.g., ale odnosi się do treści art. 23 i następnych ustawy, określających obowiązki radnego. Rada, podejmując przedmiotową uchwałę zobowiązana była do przestrzegania przepisów ustawy, która w art. 23 ust. 1 stanowi, że radny obowiązany jest kierować się dobrem gminnej wspólnoty samorządowej. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców.
Rada gminy, w ramach kompetencji do określania organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, nie może określać zasad sprawowania mandatu radnego, albowiem kwestie te zostały uregulowane przepisami ustawowymi. Mandat radnego ma charakter mandatu wolnego, a jego wykonywanie poddane jest jedynie weryfikacji wyborczej. Ustawa o samorządzie gminnym, zgodnie z przyjętym modelem wolnego mandatu radnego, nie zawiera przepisu, który mógłby stanowić podstawę normatywnej regulacji w tym zakresie o charakterze wykonawczym (por. wyrok NSA Z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2736/19, LEX nr 2782207).
Rację ma skarżący kasacyjnie organ nadzoru, że Rada Miejska w [...], wprowadzając w § 13 Statutu Gminy regulacje dotyczące diet i kosztów podróży radnych, przekroczyła zakres upoważnienia do określania organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy. Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. "Na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży". Przepis ten reguluje prawo radnego do diety stanowiąc, że radnemu przysługują diety. Stylizacja normatywna tego przepisu wskazuje, że rada gminy ma kompetencje do określenia jedynie zasad na jakich radnemu przysługuje dieta. Do zasad na jakich przysługuje radnemu dieta należy określenie wysokości diety, przy tym przyjmuje się, że dieta nie jest wynagrodzeniem za pracę, a ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Do zasad należy też regulacja uzależniająca wysokość diety od zakresu obowiązków oraz ograniczenie wysokości z powodu nie uczestnictwa w pracach rady.
Rada gminy ma pozostawioną swobodę w ustaleniu zasad na jakich radnemu przysługuje dieta. Radny ma zatem prawo do diety, o czym przesądza expressis verbis art. 25 ust. 4 u.s.g., ale co do zasad na jakich przysługuje dieta wiążące są zasady określone przez radę. Rada nie ma jedynie swobody co do określenia maksymalnej wysokości diety. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 7 u.s.g., została udzielona delegacja ustawowa Radzie Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca. Analiza systemowa norm art. 25 u.s.g. prowadzi do wniosku, że upoważnienie wynikające wprost z przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g stanowi podstawę do podjęcia odrębnej uchwały w zakresie przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży radnego - bez konieczności wzmiankowania tej kwestii w treści Statutu Gminy. Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 15 kwietnia 2002 r., sygn. K 23/01(OTK-A 2002 r., nr 2, poz.
19) stwierdził, że: "Rada gminy może ustalić wysokość diet, zwrotu kosztów podróży służbowych a także wynagrodzenia członków zarządu i innych pracowników samorządowych w drodze uchwały podjętej w trybie art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Działa tu w ramach swojej władzy dyskrecjonalnej, której granice wyraźnie określa prawo. Uchwały dotyczące diet i wynagrodzeń członków zarządu oraz innych pracowników samorządowych, tak jak i inne uchwały właściwych organów samorządu terytorialnego będące aktami prawa miejscowego, powinny czerpać swoją moc z ustaw.". Należy przy tym również zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że zagadnienie opisane w § 12 ust. 1 Statutu ustawodawca rozstrzygnął uprzednio w przepisie art. 25 ust. 1 u.s.g.. Nie jest prawidłowe zawieranie postanowień odsyłających do przepisów innych aktów normatywnych, mających w istocie jedynie walor informacyjny.
Zgodnie z § 41 ust. 2 pkt 2 Statutu: "Do wspólnych zadań komisji należy w szczególności rozpatrywanie wniosków, skarg i petycji mieszkańców w sprawach działalności organów gminy oraz jednostek organizacyjnych gminy". W skardze wskazano, że redakcja tego przepisu jest na tyle niejasna, że może wywołać wątpliwości interpretacyjne, czego, przy konstruowaniu przepisów aktów prawa miejscowego, należy bezwzględnie unikać. Wskazany przepis Statutu, w powiązaniu z § 43 ust. 2 prima facie sugeruje, że komisje dokonują jedynie wstępnej analizy petycji, a następnie przedstawiają swoje stanowiska Radzie Miejskiej, która petycje te rozpatruje. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach, petycja złożona do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest rozpatrywana przez ten organ, chyba, że w statucie tej jednostki zostanie wskazany organ wewnętrzny tego organu stanowiącego właściwy w tym zakresie.
Przepis § 41 ust. 2 pkt 2 Statutu nie wypełnia w sposób prawidłowy upoważnienia z art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach, gdyż nie wskazuje konkretnego organu wewnętrznego (komisji) Rady właściwego do rozpatrywania petycji, zamiast Rady. To samo zastrzeżenie dotyczy również rozpatrywania skarg, gdyż zgodnie z art. 229 pkt K.p.a. organem właściwym do rozpatrywania skarg jest rada gminy, a nie jej komisje. Komisje nie są również uprawnione do rozpoznawania wniosków, o których mowa w art. 241 K.p.a., jako, że wnioski te kieruje się do organu właściwego ze względu na przedmiot wniosku, a takim może być wyłącznie organ gminy, a nie jego organy wewnętrzne, jakimi w przypadku rady gminy są komisje.
Natomiast nie można podzielić zarzutu skargi istotnego naruszenia prawa przez postanowienia § 11 Statutu, nakładające na radnego obowiązek składania przewodniczącemu rady pisemnego sprawozdania z zagranicznego wyjazdu, na który ten radny został oddelegowany. Trzeba mieć na względzie, że istnienie przepisów nakazujących zamieszczenie w statucie gminy określonych regulacji, nie może być traktowane jako jednoczesny zakaz zamieszczania w statucie innych kwestii ustrojowych gminy. Statut może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nie normowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z przepisami ustawowymi (por. Z. Leoński, Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce, Poznań 1994 r., s. 16-18).
Nie sposób akceptować jedynie tych postanowień statutu, których przedmiot został kazuistycznie wskazany w ustawie. Prowadzi to bowiem do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 Konstytucji, które statuują zasadę samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, tak aby w maksymalny sposób wypełniła ona swoje zadania. Wbrew zarzutom skargi należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że nie ma podstaw, aby kwestionować tryb przedstawiania takich sprawozdań. Zamieszczenie takiej regulacji w Statucie ma znaczenie z punktu widzenia zasady jawności wydatkowania środków publicznych, ma też walor informacyjny odnośnie charakteru, przebiegu i efektów zagranicznej wizyty radnego, wzmacniając tym samym zasadę partycypacji społecznej w procesie sprawowania władzy lokalnej.
Powyższe względy uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wobec czego na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu Gminy [...].
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.