Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 118/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, odrzucił skargę Prokuratora Okręgowego w G.na pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie użytkowania obiektu budowlanego.
Jak wynika z akt sprawy, Prokurator Okręgowy w G. wnioskiem z dnia 28 października 2009 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach o usunięcie stanu niezgodnego z prawem w sprawie użytkowania budynku inwentarskiego pomimo decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego wzniesionego na działce nr [...] w K. Prokurator Okręgowy wniósł o wystosowanie upomnienia zawierającego zagrożenie egzekucją administracyjną – art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – dalej ustawa o egzekucji administracyjnej, a po stwierdzeniu bezskuteczności upomnienia – wystawienie tytułu wykonawczego (art. 26 § 4 ustawy o egzekucji administracyjnej) i postanowienia o nałożeniu grzywny celu przymuszenia (art.119 i nast. powołanej ustawy).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach pismem z dnia 5 listopada 2009 r. skierowanym do Prokuratora Rejonowego w K., złożył wniosek na podstawie art. 91a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane o wszczęcie postępowania karnego w sprawie użytkowania budynku pełniącego funkcję inwentarską – kurnika, usytuowanego na działce nr [...] w K., w sposób niezgodny z przepisami – Inwestor D. i B. Czerwińscy zam. [...].
Następnie Prokurator Okręgowy w G. pismem z dnia 4 grudnia 2009 r. wniósł do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach.
W odpowiedzi na powyższą skargę na bezczynność organu I instancji (pismo z dnia [...] stycznia 2010 r.). Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wskazał, że zastosowana wobec inwestora procedura wynikająca z art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1,2 i 3 oraz art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wyczerpuje kompetencje organów nadzoru budowlanego w tej sprawie. Dodatkowo organ II instancji podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach wystąpił do Prokuratora Rejonowego w K. z wnioskiem o wszczęcie postępowania karnego w sprawie użytkowania przedmiotowego budynku.
Pismem z dnia 21 stycznia 2010 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2010 r. Zdaniem skarżącego brak w ustawie Prawo budowlane przepisu zobowiązującego organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej zaniechanie użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem wymaganego pozwolenia nie oznacza, że użytkowanie takie może być tolerowane i w sytuacji, gdy w pozwoleniu na budowę nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to organ ma obowiązek wyegzekwować stan zgodny z prawem. Zdaniem skarżącego pismo organu z dnia [...] stycznia 2010 r. zawiera niezbędne elementy rozstrzygnięcia w formie postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r., które nie jest postanowieniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 118/10, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) odrzucił skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. na pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2010 r.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarżący domagał się wszczęcia postępowania egzekucyjnego, wskazując, że egzekucję administracyjną stosuje się również do obowiązków o charakterze niepieniężnym, a takim obowiązkiem jest jego zdaniem zaniechanie użytkowania budynku inwentarskiego. Skarżący wskazywał, że mimo odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie budynek ten jest użytkowany. Wobec braku wszczęcia takiego postępowania skarżący wniósł skargę na bezczynność w wyegzekwowaniu obowiązku zaniechania użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu, w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszone jest niewydanie decyzji administracyjnej w terminie określonym w k.p.a. lub niepodjęcie czynności z zakresu administracji publicznej – kontrola sądu administracyjnego sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia czy istotnie sprawa, w której skarżący zarzuca bezczynność podlega załatwieniu przez ten organ na drodze aktu administracyjnego.
Z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub też nie podjął czynności do której był prawnie zobowiązany.
W ocenie Sądu w rozpatrywanym stanie faktycznym sprawa, w której skarżący zarzucał bezczynność, nie podlegała załatwieniu przez organ nadzoru budowlanego w drodze aktu administracyjnego, czy też w drodze innej czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Okolicznością niekwestionowaną w sprawie jest wydanie decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego na działce nr [...] w K. Decyzją tą nie nałożono jednak żadnych obowiązków, które mogłyby być egzekwowane na drodze egzekucji administracyjnej.
W konsekwencji skoro nie istnieje nałożony decyzją administracyjną obowiązek o charakterze niepieniężnym, to powoływanie się przez skarżącego na regulacje ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest bezprzedmiotowe. Domaganie się przez skarżącego załatwienia jego wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym, poprzez zaprzestanie użytkowania budynku inwentarskiego, czego domagał się skarżący, nie podlega więc załatwieniu przez organ administracji w drodze decyzji, czy też innego aktu administracyjnego. Pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2010 r., na które skargę wniósł Prokurator nie jest decyzją, postanowieniem, czy innym aktem administracyjnym, czy też inną czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a jedynie w tych przypadkach zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przysługuje skarga na bezczynność.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2 wskazanej ustawy. W niniejszej sprawie, nie występuje przypadek określony w punktach 1-4 art. 3 § 2 p.p.s.a.
Pismem z dnia 31 marca 2010 r. skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 118/10, złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 55 Prawa budowlanego polegające na błędnym przyjęciu, że treść tego przepisu nie obejmuje normy nakazującej zaniechanie użytkowania obiektu budowlanego nieobjętego wymaganym pozwoleniem na użytkowanie;
- 2. art. 18 ustawy o egzekucji administracyjnej w związku z art. 182 i art. 188 k.p.a. oraz art. 61 § 1 i 3 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że żądanie prokuratora usunięcia stanu niezgodnego z prawem nie wywołuje obowiązku organu egzekucyjnego podjęcia odpowiednich działań egzekucyjnych, wskutek czego zaakceptowano zaniechanie takich działań;
- 3. art. 123 § 1 i art. 124 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że pismo nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia [...] listopada 2009 r. i pismo nr [...] Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2010 r. nie stanowią postanowień przewidzianych w art. 6 § 1a ustawy o egzekucji administracyjnej, wskutek czego nie rozpoznano istoty sprawy;
- 4. art. 3 § 1 ustawy o egzekucji administracyjnej polegające na błędnym przyjęciu, że obowiązek zaniechania użytkowania obiektu budowlanego nieobjętego wymaganym pozwoleniem na użytkowanie nie jest przewidzianym w tym przepisie podlegającym egzekucji administracyjnej obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z prawa, wskutek czego zaakceptowano odmówienie podjęcia postulowanych działań egzekucyjnych a w konsekwencji z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi.
Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2010 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Bezspornym jest, że obiekt budowlany (kurnik) usytuowany na działce nr [...] w K., którego inwestorami są D. i B. C., jest użytkowany bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, co jest sprzeczne z art. 55 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego) zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wymierza inwestorowi karę z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, co w tej sprawie miało już miejsce, jak wynika z akt sprawy.
Jeżeli pomimo tego obiekt budowlany jest w dalszym ciągu użytkowany, to niewątpliwie stanowi to naruszenie prawa przez inwestorów, którzy nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie, tym samym obiekt nie powinien być użytkowany. Bowiem stosownie do art. 83 Konstytucji RP każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązek zaniechania użytkowania obiektu budowlanego, który nie posiada wymaganego pozwolenia na użytkowanie, nie jest jednak obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 1 ustawy o egzekucji administracyjnej, dającym podstawę do wszczęcia egzekucji administracyjnej (art. 15 § 1 ww. ustawy), jak to proponuje skarżący w swych pismach kierowanych do organu i do Sądu, co nie oznacza, że w tej sprawie nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Błędny jest pogląd Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G., że w tej sprawie (opierając się na aktach przesłanych do Sądu) istnieje obowiązek, który może być wyegzekwowany w drodze egzekucji administracyjnej w związku z czym organy nadzoru budowlanego są w bezczynności nie wszczynając takiego postępowania.
Błędny jest również pogląd, że pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2010 r. jest postanowieniem, o którym mowa w art. 6 § 1a ustawy o egzekucji administracyjnej.
Z związku z powyższym, żaden z przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej nie został naruszony zaskarżonym orzeczeniem.
Wskazać jednak należy na art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, który w takiej sytuacji jak ta, pozwala na odpowiednie zastosowanie przepisów art. 51 tej ustawy, co w praktyce oznacza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (z urzędu) powinien na inwestorów nałożyć określone obowiązki w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3), a w przypadku ich niewykonania skorzystać z możliwości jakie daje art. 51 ust. 1 pkt 1.
O ile takie postępowanie nie zostało dotychczas wszczęte, zgodnie z art. 182 k.p.a. prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach o wszczęcie postępowania.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.