Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 630/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2019 r., nr 862/2019, w przedmiocie nakazu rozbiórki przebudowanych elementów budynku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest:
- 1. art. 7, 8 i 9 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 c) P.p.s.a. - na skutek braku uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego orzeczenia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo iż decyzja ta rażąco narusza art. 7, 8 i 9 K.p.a., bo całkowicie pomija fakt, że w toku postępowania odwoławczego przed organem drugiej instancji skarżący złożył nowy wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, z uwagi na wszczęcie przed sądem powszechnym postępowania o wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane - który to fakt został całkowicie zignorowany przez organ drugiej instancji (tak jakby w ogóle taki fakt nie nastąpił), co rażąco narusza zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, wynikające z powołanych przepisów (w tym zasadę, że organ bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wydania decyzji);
- 2. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 c) P.p.s.a. poprzez brak uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego orzeczenia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo iż decyzja ta rażąco narusza art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem organ nie zawiesił postępowania w sprawie, gdy tymczasem wobec konieczności rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, organ drugiej instancji zobowiązany był na podstawie powołanej normy zawiesić postępowanie do czasu wydania orzeczenia przez Sąd;
- 3. art. 125 § 1 P.p.s.a. co nastąpiło poprzez brak zawieszenia postępowania przez Sąd pierwszej instancji, gdy tymczasem w sprawie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania sądowego z urzędu.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Ponadto skarżący zrzekł się rozprawy.
W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2020 r. uczestnik postępowania E. W. wniosła o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego mającego wpływ na treść orzeczenia, to jest art. 125 § 1 P.p.s.a., co zdaniem wnoszącego kasację, nastąpiło poprzez brak zawieszenia postępowania przez Sąd pierwszej instancji, gdy tymczasem w sprawie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania sądowego z urzędu.
W podstawie kasacji nie wskazano precyzyjnie naruszonego przepisu. Art. 125 § 1 P.p.s.a. zawiera cztery jednostki redakcyjne (punkty), normujące różnorodne sytuacje procesowe stanowiące podstawę zawieszenia postępowania sądowego. Jak wielokrotnie wskazano w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany do korygowania wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika spełniającego wymogi określone w art. 175 § 1 P.p.s.a., w tym przypadku adwokata. Rozpatrzenie skargi kasacyjnej nie obejmuje także etapu "poszukiwania" normy, którą powinien, jako naruszoną, wskazać, w ramach obowiązku wynikającego z art. 176 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., pełnomocnik wnoszący skargę w imieniu strony.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stanowisko skarżącego dotyczące nieuwzględnienia przez organ odwoławczy wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., z uwagi na wszczęcie postępowania sądowego w zakresie uzyskania przez skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie wspólnych części budynku przy ul. M [...].
W odniesieniu do zaskarżonego wyroku wnoszący kasację stwierdził w uzasadnieniu, że "ten sam błąd popełnił Sąd I instancji, który także nie ustosunkował się do wniosku o zawieszenie postępowania (złożonego w skardze) i nie zawiesił w efekcie procesu".
Również zatem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie powołano się na żadną z podstaw zawieszenia postępowania sądowego, wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1-4 P.p.s.a. Niezależnie od tego można stwierdzić, że teza, według której, Sąd pierwszej instancji powinien zawiesić postępowanie sądowe, z uwagi na toczące się postępowanie o uzyskanie tzw. zgody zastępczej, jest błędna. Sąd pierwszej instancji orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a więc ocenia legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy przed sądem powszechnym nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Oznacza to również, że nie zasługuje na uwzględnienie złożony w skardze kasacyjnej wniosek o zawieszenie postępowania.
Czym innym jest zgodność z prawem stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego, organ odwoławczy, w zaistniałej sytuacji procesowej, nie miał obowiązku uwzględnienia wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Kwestia ta objęta jest zarzutem naruszenia przepisów prawa procesowego, to jest art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego orzeczenia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo iż decyzja ta, zdaniem skarżącego, rażąco narusza art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem organ nie zawiesił postępowania w sprawie, gdy tymczasem wobec konieczności rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, organ drugiej instancji zobowiązany był na podstawie powołanej normy zawiesić postępowanie do czasu wydania orzeczenia przez Sąd.
Przed odniesieniem się do zasadniczego problemu sformułowanego w opisie naruszenia odnotować trzeba brak spójności między zarzutem a powołanym przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten odnosi się do innych naruszeń przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oznacza wadę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.
Niezależnie od tej niespójności stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest bezzasadny.
W sytuacjach, w których doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) jest uwarunkowane posiadaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, posiadanie przez inwestora tego prawa jest materialnym wymogiem zastosowania dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2. Nie jest to zatem zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Dotyczy to także sytuacji polegającej na podjęciu przez inwestora próby uzyskania zgody podmiotu mającego tytuł prawny do nieruchomości objętej robotami budowlanymi poprzez orzeczenie sądu powszechnego.
To, czy inwestor spełnia wymóg w postaci posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oceniane jest zgodnie z zasadą orzekania reformatoryjnego (art. 138 § 1 i 2 K.p.a.), na chwilę wydania decyzji ostatecznej. Jeśli inwestor tego prawa nie posiada, nie ma przeszkód do wydania decyzji, przy czym jest oczywiste, że brak przesłanki materialnej oznacza brak możliwości zastosowania uprawnienia w postaci decyzji naprawczej. Skutkiem nieposiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest więc obowiązek zawieszenia postępowania przez organ prowadzący sprawę w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, ale wydanie decyzji przewidzianej na wypadek niespełniania tego wymogu, w tym przypadku decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Innym zagadnieniem jest rzeczywiste umożliwienia inwestorowi spełnienie przesłanki w sytuacji braku zgody na udzielenie mu uprawnienia do dysponowania nieruchomością przez osoby mające tytuł prawny do nieruchomości. Do tej kwestii można odnieść zarzut art. 7, 8 i 9 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - na skutek braku uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego orzeczenia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo iż decyzja ta, zdaniem skarżącego, rażąco narusza art. 7, 8 i 9 K.p.a. bo pomija fakt, że w toku postępowania odwoławczego przed organem drugiej instancji skarżący złożył nowy wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, z uwagi na wszczęcie przed sądem powszechnym postępowania o wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane - który to fakt został zignorowany przez organ drugiej instancji, co rażąco narusza zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, wynikające z powołanych przepisów (w tym zasadę, że organ bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wydania decyzji).
Organy administracyjne, w tym także organ odwoławczy w niniejszej sprawie, mają obowiązek kierowania się zasadą sformułowaną w art. 7 K.p.a., zgodnie z którym, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Jeśli zatem interes strony nie narusza prawa i nie jest sprzeczny z interesem społecznym, organy powinny dążyć do załatwienia sprawy w sposób uwzględniający interes strony.
Z art. 8 § 1 K.p.a. wynika obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się m.in. zasadą proporcjonalności, w tym przypadku proporcjonalności sankcji administracyjnej w stosunku do naruszenia prawa (deliktu administracyjnego polegającego na dokonaniu tzw. małej samowoli budowlanej).
Z art. 9 K.p.a. wynika zaś obowiązek informacyjny organów, umożliwiający uzyskanie przez stronę wiedzy o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie prawa i obowiązków strony. Nadto, organy powinny czuwać aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.
Podkreślić można, że obowiązek wykazania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane został na skarżącego nałożony postanowieniem dowodowym.
Warto jednak przypomnieć, jakkolwiek w trybie naprawczym (art. 50-51 Prawa budowlanego) nie było podstaw do bezpośredniego stosowania unormowań z trybów określonych w art. 48 ust. 3 oraz art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, a zatem według stanu sprzed wejścia w życie noweli z dnia 20 lutego 2015 r., pogląd wyrażony w orzecznictwie dotyczący możliwości wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów.
W razie, gdy organ nadzoru budowlanego nakłada na samowolnego inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, to jest zobowiązany do takiego określenia terminu wykonania tego obowiązku, aby inwestor mógł rzeczywiście obowiązek wykonać, co oznacza, że w tych przypadkach organ ten nie jest związany tym, że art. 49 b ust. 2 wprost wskazuje termin 30 dni (patrz: wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 261/10). Odnotować można, że na skutek noweli z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), przepis art. 49b ust. 2 przewidywał nałożenie przez organ obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów w wyznaczonym terminie.
Można także przypomnieć wydany na tle art. 49b ust. 2 wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r., sygn. akt P 46/08., w którym TK stwierdził, że Art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu tego wyroku TK sformułował rozważania dotyczące m.in. możliwości wykonania w trakcie procedury legalizacyjnej obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy przez inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej.
TK stwierdził, że samowole budowlane stanowią wprawdzie pogwałcenie obowiązku przestrzegania prawa (art. 83 Konstytucji), ale nadmierne utrudnianie ich legalizacji poprzez stawianie warunków w praktyce trudnych do spełnienia przynosi więcej szkód niż pożytku. Orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego, jest nie do pogodzenia z wartościami i zasadami konstytucyjnymi.
Zdaniem TK, zaskarżony wymóg stanowi także rozwiązanie wątpliwie z gospodarczego punktu widzenia, skoro inwestorzy zaraz po wykonaniu nakazu rozbiórki - oczywiście po przejściu całej procedury zgłoszeniowej - mogę legalnie wznieść dokładnie taki sam obiekt, jaki nakazano im wyburzyć tylko dlatego, że dotycząca danej nieruchomości decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, nałożenie przez organ obowiązku wykazania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinno uwzględniać powyższe stanowisko, sprowadzające się do zapewnienia przez organ realnej możliwości wykonania tego obowiązku. Stanowisko to znajduje umocowanie w powołanych wyżej ustrojowych normach procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 9 K.p.a.
Nie oznacza to jednak zwolnienia strony od jakiejkolwiek aktywności dowodowej w tym zakresie. Na mocy ustawy nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego, z dnia 3 grudnia 2010 r., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., art. 7 K.p.a. uzyskał brzmienie: W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W sytuacji, gdy to inwestor powinien wykazać posiadanie prawa, powinien on w miarę swoich możliwości procesowych, dążyć we współpracy z organem do wykazania spełniania stosownego wymogu.
W niniejszej sprawie organy wywiązały się z obowiązków w zakresie informowania strony oraz umożliwienia skarżącemu kontynuowanie procedury naprawczej.
Pierwsze wezwanie o przedłożenie, w terminie 1 miesiąca, dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania częściami wspólnymi nieruchomości na cele budowlane zostało skierowane do skarżącego w dniu 27 września 2018 r.
W dniu 7 listopada 2018 r. (wpływ do organu 22 listopada 2018 r.) pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Sąd Rejonowy we Wrocławiu sprawy o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wobec sprzeciwu jednej ze współwłaścicielek nieruchomości, konieczne jest rozstrzygnięcie sprawy przez sąd. Do wniosku nie dołączono żadnych dokumentów potwierdzających złożenie wniosku do Sądu Rejonowego.
W związku z tym, pismem z dnia 5 grudnia 2018 r. PINB zawiadomił o konieczności przedłożenia dokumentu potwierdzającego złożenie wniosku do Sądu.
Nadto, organ pierwszej instancji zwrócił się do Sądu Rejonowego o udzielenie stosowanej informacji. Według odpowiedzi SR dla Wrocławia Śródmieścia, z dnia 15 marca 2019 r., w okresie od 2 listopada 2018 r. do 8 marca 2019 r. nie zarejestrowano wniosku o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd.
Okoliczności te zostały opisane w uzasadnieniu decyzji PINB wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, stanowiącej w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W odwołaniu pełnomocnik skarżących ograniczył się do dwóch zdań. Stwierdził, że działając imieniem skarżących zaskarża powyższa decyzję w całości. Wniósł o jej uchylenie.
W piśmie z dnia 25 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącego wystąpił o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Sąd Rejonowy we Wrocławiu sprawy o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd.
Uzasadniając żądanie pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że wniosek do sądu został już skierowany i wkrótce sprawie zostanie nadany dalszy bieg.
Z uwagi na to, że odwołujący się nie udokumentował swego oświadczenia w żaden sposób, organ odwoławczy wydał decyzję ostateczną, o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Dopiero do skargi wniesionej przez pełnomocnika skarżącego do WSA we Wrocławiu dołączono wydruk z systemu informacyjnego Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu, potwierdzający, że w dniu 30 maja 2019 r. do Sądu Rejonowego dla Wrocławia Śródmieścia wpłynęła sprawa o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczy wspólnej (art. 199 K.c.). Została zarejestrowana pod sygn. akt VIII Ns 174/19 i jest w toku.
W świetle takiego przebiegu czynności procesowych, uprawnione jest stwierdzenie, że od daty otrzymania pisma PINB z dnia 5 grudnia 2018 r. strona, reprezentowana przez adwokata, miała świadomość konieczności wykazania, że podjęła czynności zmierzające do uzyskania orzeczenia sądu powszechnego. Mimo upływu okresu kilku miesięcy nie złożyła wniosku i nie poinformowała organu o przyczynach niewywiązania się z obowiązku dowodowego. Po wydaniu decyzji przez PINB złożono odwołanie, które nie zawierało żadnego uzasadnienia, a więc jest oczywiste, że nie podjęto próby wytłumaczenia braku aktywności skarżącego co do wykonania obowiązku dowodowego.
Do pisma złożonego ponad miesiąc po złożeniu odwołania strona także nie złożyła dokumentu potwierdzającego złożenie wniosku.
Nie uczyniła tego aż do zakończenia postępowania administracyjnego.
Nie sposób nie odnotować, że w piśmie z dnia 25 maja 2019 r. poinformowano, że wniosek został już złożony, a w rzeczywistości, jak się okazało po zakończeniu postępowania administracyjnego, wpływ wniosku w Sądzie Rejonowym został odnotowany w dniu 30 maja 2019 r.
W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że organy administracyjne, w tym także organ odwoławczy, nie dochowały staranności wymaganej normami art. 7-9 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.