Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 948/07 oddalił skargę wniesioną przez E. B., R. B., K. D., M. D., L. L. i R. L., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2007 r. wydaną w sprawie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent Miasta Puławy decyzją z dnia 9 sierpnia 2007 r. wymierzył współposiadaczom działek nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w P. karę pieniężną w wysokości 258.967,77 zł, za usunięcie z tych działek bez wymaganego zezwolenia 6 sztuk topoli czarnej, 1 sztuki topoli odmiany włoskiej oraz 1 sztuki jarząbu pospolitego. Wycięte drzewa rosły na niezabudowanej nieruchomości pomiędzy blokami mieszkalnymi.
Prezydent Miasta podkreślił, że podczas oględzin w dniu 9 lipca 2007r. stwierdzono, że z oznaczonych działek usunięto 7 sztuk topoli gatunków rodzimych o obwodach: 189, 196, 206, 206, 198, 191 i 256 cm oraz 1 sztukę jarząbu pospolitego o obwodzie pnia 58 cm. Posiadaczami wskazanych działek są E. i R. B., L. i R. L., K. i M. D., którzy w maju 2007 r. polecili wycięcie drzew.
Posiadacze wskazanych działek nie posiadali zezwolenia na wycinkę, dlatego organ wymierzył im karę pieniężną zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) – zwaną dalej również ustawą, w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, na podstawie stawek zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków.
W odwołaniu od decyzji E. i R. B., L. i R. L. oraz K. i M. D. podnieśli, iż działki gruntu przy ul. [...] to majątek należący wcześniej do Fabryki Bacutil i Fabryki Żelatyny. Starają się tym majątkiem właściwie i bezpiecznie zarządzać. Część nieruchomości, na której rosły usunięte drzewa to teren otoczony budynkami mieszkalnymi. Z uwagi na fakt, że topole były w mocno zaawansowanym wieku i stwarzały zagrożenie dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, zasadne było podjęcie czynności w celu ich usunięcia. Za przystąpieniem do likwidacji starego drzewostanu na nieruchomości przemawiała opinia techniczna uprawnionego rzeczoznawcy z zakresu budownictwa, którą załączyli. Stwierdzili, że wystąpili do Urzędu Miasta ze stosownym wnioskiem i byli przekonani, że zgoda jaką uzyskali od Starosty Puławskiego, tj. właściciela przedmiotowego gruntu była końcowym dokumentem w tej sprawie.
Należy więc uznać, że działali w słusznym interesie społecznym, zapobiegając istniejącemu zagrożeniu. Zadeklarowali również, że posadzą nowe drzewa i krzewy w określonej przez właściwy organ ilości i we wskazanych miejscach.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności z art. 83 ust. 1, 88 ust. 1 pkt 2 i 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz załącznikiem do tego rozporządzenia.
Kolegium ustaliło, że wnioskiem z dnia 3 października 2006 r. współposadacze przedmiotowych działek zwrócili się o zezwolenie na usunięcie 7 sztuk drzew - topól rosnących na działkach o nr [...] i [...], podnosząc iż topole są w zaawansowanym wieku i stanowią zagrożenie dla ludzi i mienia z powodu odrywających się konarów i gałęzi.
W dniu 20 października 2006 r. pracownica organu pierwszej instancji dokonując oględzin działek stwierdziła, iż drzewa to topole o obwodach pni 189 cm, 256 cm, 196 cm, 206 cm, 206 cm, 198 cm i 194 cm. Rosną one na terenie placu w bliskiej odległości od budynków mieszkalnych. Pnie drzew mają ubytki po obłamanych konarach i gałęziach. Drzewa przeznaczone są do wycinki ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W czasie oględzin E. B. wniosła ponadto o zgodę na wycięcie także jednego jarząbu pospolitego o obwodzie pnia 58 cm, rosnącego na działce nr [...]. W protokole stwierdzono, że jest to drzewo obumarłe. Działki o nr [...] i [...], stanowią własność Skarbu Państwa oraz osób fizycznych. Wymieniona zobowiązała się do dokonania nasadzeń zastępczych do końca 2008 r. Następnie na wniosek organu została sporządzona opinia biegłego.
Pismem z dnia 22 listopada 2006 r. organ zwrócił się do wnioskodawców o uzupełnienie brakującego materiału, w tym wykazania tytułu do władania nieruchomością, a także terminu wycinki. Organ powołując się na art. 83 ust. 1 ustawy pouczył strony, że zezwolenie na wycinkę drzew jest wydawane wprawdzie na wniosek posiadacza nieruchomości, ale jeżeli posiadacz nie jest jej właścicielem, do wniosku należy dołączyć zgodę właściciela. Z tego względu organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał ich do przedłożenia takiej zgody w terminie 7 dni wskazując, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, a reprezentuje go Starosta Powiatowy w Puławach.
Oświadczeniem z dnia 23 marca 2007 r. Starosta wyraził zgodę na usunięcie drzew, informując jednocześnie, iż winno być ono traktowane jako zgoda w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy. W oparciu o to oświadczenie E. i R. B., L. i R. L. oraz M. D. dokonali wycinki drzew.
Zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2007 r. Prezydent Miasta Puławy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia.
W toku postępowania w dniu 9 lipca 2007 r. przeprowadzono oględziny, które potwierdziły, usunięcie przedmiotowych drzew. Obwody pni usuniętych drzew mierzono na wysoko 130 cm. W trakcie oględzin strony oświadczyły, że usunięcie drzew nastąpiło w maju 2007 r. po otrzymaniu zgody Starosty Powiatowego w Puławach, którą błędnie potraktowali jako ostateczne zezwolenie na wycinkę. Drzewa usunięto z obawy o bezpieczeństwo ludzi i mienia; otrzymywali bowiem liczne interwencje od mieszkańców z sąsiednich bloków w sprawie zagrożenia zawaleniem się drzew.
Kolegium podkreśliło, że ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje możliwości odstąpienia od wymierzenia takiej kary, a fakt zagrożenia przez drzewa budynków mieszkalnych, na co strony przedstawiły opinię dendrologa z dnia 14 września 2007 r., nie zwalniało z obowiązku uzyskania pozwolenia. W ocenie Kolegium nie mieli podstaw do pomylenia się i uznania, że oświadczenie Starosty wyrażające zgodę na wycięcie drzew jest równoznaczne z uzyskaniem zezwolenia, ponieważ pismo organu z dnia 22 listopada 2006 r. było wyraźnym wezwaniem do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie i określenie:
- - tytułu prawnego do władania nieruchomością;
- - planowanego terminu wycinki oraz
- - zgody właściciela, którym jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę Puławskiego.
Błędne przekonanie stron, że zgoda Starosty jest równoznaczna z udzieleniem zezwolenia na usunięcie drzew nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, podobnie jak deklaracja, iż dokonają nowych nasadzeń.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucili niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności nieustalenie stanu prawnego przedmiotowych działek oraz tego, w jakich ułamkowych częściach ukarani pozostają współposiadaczami nieruchomości. W konsekwencji nieokreślenie w decyzji, w jakich częściach mają oni obowiązek uiścić wymierzoną karę.
Skarżący podnieśli, że skoro obowiązki związane z uzyskaniem pozwolenia na wycięcie drzew, jak i wymierzona kara obciąża posiadacza nieruchomości, to obowiązkiem organu było ustalenie, kto i w jakim zakresie posiada nieruchomość - co ma oczywisty wpływ na określenie zakresu odpowiedzialności. Brak ustaleń we wskazanym zakresie doprowadziło do wadliwości rozstrzygnięć.
Zdaniem skarżących decyzja nakładająca karę była przedwczesna, bowiem nie zostało zakończone postępowanie o udzielenie zezwolenia na wycięcie drzew. Postępowanie to rozstrzygnęłoby merytorycznie o zasadności usunięcia drzew i wskazałoby podstawy udzielenia zezwolenia na usunięcie. Natomiast postępowanie w przedmiocie nałożenia kary nie miało na celu merytorycznego ustalenia podstaw i zasadności dokonanego usunięcia drzew, dlatego powinno być ono zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Merytoryczna ocena ma i to znaczenie, że umożliwia ustalenie zakresu "zawinienia". Oderwanie zaś represji karnej od ustalenia winy stanowiłoby rażące naruszenie konstytucyjnej zasady równości.
Skarżący zarzucili również, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., mieli bowiem wszelkie podstawy uznania oświadczenia Starosty wyrażającego zgodę na wycięcie drzew za właściwe zezwolenie. W piśmie z dnia 23 marca 2007 r. Starosta Puławski wyrażając zgodę na usunięcie drzew poinformował skarżących, że winno być ono traktowane jako zezwolenie w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że odpowiedzialność skarżących jest solidarna. Za chybiony uznał również zarzut przedwczesności nałożenia kary. W związku z tym, że drzewa zostały przez nich wycięte bez zezwolenia, postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wycięcie stało się bezprzedmiotowe. Zasadność uruchomienia procedury wymierzenia kary administracyjnej uzasadnia sam fakt usunięcia drzew bez wymaganego prawem zezwolenia na ich usunięcie. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skoro skarżący wystąpili o zezwolenie na wycięcie drzew do Prezydenta Miasta Puławy, to wiedzieli, że zezwolenie musi wydać decyzję ten właśnie organ, a nie Starosta. Poza tym, jak wynika z pisma organu pierwszej instancji z dnia 17 grudnia 2007 r. skarżący E. i R. B. starali się o uzyskanie zezwolenia na usunięcie innego drzewa z własnej posesji i taką zgodę decyzją Prezydenta Miasta Puławy z dnia [...] listopada 2006 r. uzyskali. Wiedzieli więc jaki organ jest właściwy do wydania zezwolenia.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że ustawa z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jako zasadę wprowadza usuwanie drzew lub krzewów po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu (art. 83 ust. 1). Enumeratywnie wymienia także przypadki, gdy takie zezwolenie nie jest wymagane.
Obowiązek uzyskania zezwolenia spoczywa na posiadaczu (posiadaczach) nieruchomości, z której ma być usunięte drzewo lub krzew. Zazwyczaj będzie nim właściciel nieruchomości, który jest zarazem jej posiadaczem samoistnym. W sytuacji natomiast, gdy posiadacz nie jest właścicielem - do wniosku dołączyć należy zgodę właściciela. Usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia skutkuje nałożeniem obligatoryjnej pieniężnej kary administracyjnej w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 88 - 90 ustawy. Organem właściwym do wymierzenia kary jest – stosownie do art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy - wójt, burmistrz albo prezydent miasta, zaś osobą odpowiedzialną za usunięcie drzewa bez zezwolenia jest posiadacz nieruchomości, jako ten, który ma prawo i obowiązek wystąpić o zezwolenie.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zezwolenie na usunięcie drzew wydaje właściwy organ w formie decyzji administracyjnej. Oświadczenie Starosty Puławskiego z dnia 23 marca 2007 r. wyrażające zgodę na usunięcie przedmiotowych drzew nie tylko nie pochodzi od właściwego organu, ale nie stanowi również decyzji administracyjnej - zarówno co do nazwy, jak i treści. Poza tym, skoro skarżący zwracali się o udzielenie zezwolenia do organu właściwego, to potwierdza, że wiedzieli, kto ma decyzję zezwalającą wydać.
Podstawą zwolnienia skarżących z odpowiedzialności za wycięcie drzew bez zezwolenia nie mogło być również i to, że usuwając drzewa mieli na względzie bezpieczeństwo ludzi i mienia, którym stare i obumarłe drzewa zagrażały. W świetle art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zezwolenie na usunięcie drzew jest wymagane niezależnie od stanu ich żywotności i oddziaływania na otoczenie. (por. wyrok WSA z dnia 11 lipca 2006r., IV SA/Wa 542/06, Lex nr 271485), zaś decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia mają charakter decyzji związanych, to znaczy, że uznanie organu ograniczone jest jedynie do etapu wyprowadzania wniosków z określonego stanu faktycznego sprawy. W przypadku natomiast wystąpienia przesłanek do wymierzenia kary, wydanie przez organ decyzji staje się obligatoryjne. (por. wyrok WSA z dnia 2 lutego 2006r., II SA/Sz 693/05, Lex nr 296085). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wycinanie obumarłych drzew, a więc takich, które nie tylko nie rokują szans na przeżycie, ale które jednocześnie ze względu na swój stan mogą powodować zagrożenie dla otoczenia, nie zwalnia posiadacza nieruchomości z obowiązku uzyskania zezwolenia.
Wprawdzie art. 86 ust.1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że nie pobiera się opłat za usuwanie m.in. drzew, które obumarły lub nie rokują szans na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, ale z przepisu tego nie wynika, że usuwanie takich drzew bez zezwolenia nie jest deliktem administracyjnym i nie podlega pieniężnej karze administracyjnej (por. W. Radecki: "Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz", Difin, Warszawa 2006, s. 262, a także WSA w Warszawie, wyrok z dnia 7 września 2005r., IV SA/Wa 735/05, Lex nr 192878)
Skoro więc dla przyjęcia odpowiedzialności i nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia nie ma znaczenia, że były one obumarłe i stwarzały zagrożenie dla mienia, a nawet ludzi, to organ ze względu na obligatoryjny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody miał obowiązek wymierzyć skarżącym karę pieniężną.
W ocenie Sądu organy administracyjne dokładnie i wnikliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, wymierzając karę pieniężną, wyliczoną zgodnie z art. 89 ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie zieleni, zadrzewień albo drzew bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz.U. Nr 219, poz. 2229) i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.).
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kara pieniężna za delikty administracyjne, jest niezależna od winy sprawcy, dlatego organ ma obowiązek wymierzyć ją w ustawowej wysokości bez względu na motywy, nawet uzasadnione społecznie. Osoba ukarana ma jedynie możliwość ubiegania się o rozłożenie wymierzonej kary na raty, zgodnie z art. 88 ust. 6 ustawy. W przypadku współposiadania odpowiedzialność wynikająca z deliktu administracyjnego polegającego na usunięciu bez zezwolenia drzew rozkłada się w częściach równych na poszczególnych posiadaczy.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.
Od opisanego wyroku skargi kasacyjne złożyli E. B. i R. B., reprezentowani przez adwokata R. G. oraz K. D. i M. D., reprezentowani przez adwokata J. K..
E. i R. B. wnieśli o zmianę wyroku, poprzez orzeczenie o uchyleniu decyzji organów obu instancji.
Wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego przez:
- - błędną wykładnię art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody;
- - niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).
Zdaniem skarżących kasacyjnie art. 88 ust. 1 pkt 3 interpretowany w świetle art. 2 i art. 38 Konstytucji RP wyłącza zasadę obligatoryjnego stosowania przepisu. W przypadku, gdy chodzi o ochronę zdrowia i życia ludzi kara pieniężna nie powinna być stosowana. Postępowanie skarżących należy interpretować także w oparciu o art. 424 Kodeksu cywilnego, który wyłącza odpowiedzialność za szkodę osoby działającej w stanie wyższej konieczności. Wskazali przy tym na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 24.10.200 r. V SA 613/00 (OSP 2001/5/82), iż sądy w przypadku sprzeczności danego przepisu ustawy z normami konstytucyjnymi powinny stosować bezpośrednio przepisy Konstytucji RP.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji akceptując wadliwe rozstrzygnięcia administracyjne naruszył art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
W dalszej kolejności zarzucili, że Urząd Miast i Gminy Puławy zwlekał z wydaniem pozwolenia na usunięcie drzew, pomimo uzyskania opinii biegłego, że drzewa stanowią zagrożenie. W chwili uzyskania zgody Starosty Powiatowego skarżący przystąpili do wycinki będąc w błędnym przekonaniu, że jest ona wiążąca również dla gminy. Ich pośpiech był powodowany troską o życie i zdrowie ludzi, a także możliwością powstania znacznych szkód materialnych.
Skarżący kasacyjnie zauważyli, że przyjmując konsekwentnie interpretację art. 88 ustawy dokonaną przez Sąd, to działanie np. Straży Pożarnej polegające na wycięciu drzewa zagrażającemu upadkiem na boisko szkolne skutkować winno nałożeniem kary pieniężnej. Takie rozumowanie jest absurdalne. Ponadto taka wykładania narusza zasady wyrażone w art. 7 i art. 8 k.p.a.
Poza sporem pozostaje okoliczność, że wystąpili oni o zgodę na wycinkę drzew w celu ochrony życia i zdrowia ludzi. Zaniechanie przez nich działania mogłoby być uznane za niedopełnienie obowiązku w przypadku upadku drzewa skutkującego śmiercią człowieka. W demokratycznym państwie prawa nie może być tak, że za to samo działanie z jednej strony karze się finansowo, a z drugiej strony jego zaniechanie naraża na odpowiedzialność prawno-karną.
Wyrazili także pogląd, że racjonalny ustawodawca nie może karać za zachowanie pożyteczne społecznie. W ustawie o ochronie przyrody istnieje luka, którą należy wypełnić normami konstytucyjnymi. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał pogląd, że przepisy pozwalające karać obywateli muszą zawierać możliwości miarkowania kary tak, aby ich stosowanie nie powodowało surowych kar za drobne czyny. W sprawie mamy do czynienia z przepisami, które przewidują nie tylko karanie niewspółmierne do popełnionych czynów, ale wprost odwrotnie proporcjonalne do społecznej i etycznej oceny czynu.
Brak stosowania zasad prawno-karnych do kar administracyjnych nie oznacza w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr. 21, poz. 165), że kary te mogą być orzekane za czyny, które nie zawierają żadnej winy obiektywnej, a jedynie w sposób formalny nie dochowują pewnych norm.
Ochrona życia ludzi nie może być karana w demokratycznym państwie prawa. Jeżeli Sąd pierwszej instancji w wyroku ustalił, że takie motywy kierowały skarżącymi to wyrok jest sprzeczny z Konstytucją, jak i naczelną zasadą funkcjonowania sądów administracyjnych.
Jednocześnie, powołując się na powyższą argumentację, pełnomocnik E. B. i R. B. wniósł o rozważenie zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym zgodności art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody z art. 2 i art. 31 § 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Z kolei K. i M. D. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie zarzucili wyrokowi:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwą wykładnię mającą wpływ na wynik sprawy, polegającą na przyjęciu, że kara pieniężna za delikty administracyjne jest niezależna od winy sprawy, podczas gdy odpowiedzialność określona w tym przepisie musi być zindywidualizowana i znajdować oparcie w jednej z form winy; a ponadto niewłaściwe jego zastosowanie i nałożenie kar na współwłaścicieli wieczystych z założeniem, że odpowiedzialność z deliktu administracyjnego rozkłada się w częściach równych na poszczególnych posiadaczy (bez uwzględnienie zakresu posiadania poszczególnych współposiadaczy). W szczególności nie należy utożsamiać odpowiedzialności solidarnej z odpowiedzialnością w częściach równych;
- 2) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w szczególności brak dążenia do dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych: zakresu współposiadania, ustroju majątkowego istniejącego pomiędzy poszczególnymi współposiadaczami, a nadto brak ustalenia kto dokonał wycięcia drzew i na czyje polecenie;
- 3) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na nie wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia co do równej odpowiedzialności współposiadaczy za nałożoną karę administracyjną oraz braku wyjaśnienia rozstrzygnięcia w tym zakresie.
W ocenie skarżących naruszenia te pozwalają na stwierdzenie, że orzeczenie Sądu pierwszej instancji łamie zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.
Jednocześnie przeciwstawili się takiej wykładni przepisów, która dopuszcza swego rodzaj automatyzm stosowania kar, ponieważ sankcja dotykałaby w jednakowym stopniu osoby bezzasadnie wycinające drzewa jak i osoby dokonujące wycinki z konieczności - w celu ochrony życia i zdrowia ludzi. Oderwanie kary od subiektywnego elementu winy, czyniłoby ją swego rodzaju daniną publiczną, co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Istotą kary nakładanej w trybie art. 88 ustawy o ochronie środowiska musi być zapewnienie posiadaczowi nieruchomości możliwości obrony i wykazania, że wycięcie drzewa nastąpiło na skutek okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Skarżący powołali się przy tym na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. U 7/943 (OTK 1994/1/5), w którym - na gruncie prawa celnego - Trybunał wykazywał zasadność wiązania kary administracyjnej z winą sprawcy.
Zdaniem skarżących wycięcie drzew, których dotyczy postępowanie było uzasadnione ich stanem zagrażającym życiu i zdrowiu ludzi. Potwierdza to opinia dendrologa.
W odniesieniu do wad postępowania administracyjnego podnieśli, że zaniechanie przez organ wskazanych ustaleń uniemożliwiło ustalenie zakresu odpowiedzialności poszczególnych posiadaczy za popełnienie deliktu administracyjnego. W sprawie zachodziła bezwzględna konieczność ustalenia tych okoliczności podmiotowych, które powinny być uwzględnione w sytuacji przyjęcia braku wpływu zawinienia na wymierzoną karę administracyjną. Ustalenia takie zmierzałyby do realizacji zasad określonych w art. 207 w zw. z art. 234 k.c.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 p.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącego przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96, postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 9). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia nie wskazanych przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142).
W rozpoznawanej sprawie zostały wniesione dwie skargi kasacyjne. Jedna pochodzi od E. B. i R. B., druga od K. D. i M. D..
Skarga kasacyjna K. D. i M. D. oparta została na obu podstawach kasacyjnych.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania oparte zostały na tezie, iż odpowiedzialność za wycięcie drzew bez zezwolenia opiera się na jednej z form winy, wobec czego koniecznym jest ustalenie zakresu współposiadania nieruchomości celem określenia zakresu odpowiedzialności za popełnienie deliktu administracyjnego.
Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Przepis ten określa ustawowe znamiona jednego z deliktów przeciwko chronionym przez ustawę o ochronie przyrody elementom środowiska. Delikt ten polega na usunięciu drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, zaś sankcją za jego popełnienie jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej.
Odpowiedzialność za popełnienie omawianego deliktu oparta została na idei bezprawności czynu i w związku z tym jest odpowiedzialnością obiektywną. Oparcie odpowiedzialności na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej oznacza, że wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji jest konkretne zachowanie sprawcy czynu zabronionego, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów bądź nakazów z niej wynikających. Bezprawność czynu jest rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 lipca 2002 r. sygn. akt P 12/01, OTK-A 2002/4/50; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt SK 52/04, OTK-A 2006/1/6).
Wobec powyższego należy stwierdzić, że zakres współposiadania nieruchomości przez kilka osób fizycznych nie stanowi sam w sobie okoliczności istotnej w procesie wymierzenia kary za wycięcie drzew bez zezwolenia. Odpowiedzialność taką ponoszą współposiadacze nieruchomości o ile między ich zachowaniem a wycięciem drzew zachodzi związek przyczynowy. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie E. B. i R. B. nie kwestionują zaś faktu, iż wycięcie drzew było wynikiem działań wszystkich współposiadaczy nieruchomości, których część składową stanowiły wycięte drzewa.
Zatem brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzucający wadliwe uzasadnienie wyroku poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia co do równej odpowiedzialności współużytkowników wieczystych oraz braku wyjaśnienia w tym zakresie. Przede wszystkim należy wskazać, iż rzeczą Sądu pierwszej instancji nie było orzekanie o zakresie odpowiedzialności poszczególnych współposiadaczy nieruchomości. Dlatego też brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zaś wszystkie niezbędne elementy określone niniejszym przepisem.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, iż z powyższych rozważań wynika już, że niezasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Wyżej już bowiem omówiona została zasada odpowiedzialności za wycięcie drzew bez zezwolenia, która uzależniona jest od obiektywnego naruszenia normy zakazującej wycinania drzew bez zezwolenia, a nie od jednej z form winy w rozumieniu prawa cywilnego czy karnego. Dlatego oparcie omawianego zarzutu na koncepcji subiektywnego elementu zawinienia czyni go niezasadnym.
Jednocześnie autor omawianej skargi kasacyjnej postawił zarzut błędnego zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy polegającego na nałożeniu kary pieniężnej na strony.
Rozpatrując niniejszy zarzut w realiach niezakwestionowanego stanu faktycznego trzeba mieć na uwadze specyficzną sytuację jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Mianowicie do wycięcia drzew przez strony doszło w trakcie toczącego się postępowania w przedmiocie zezwolenia na ich wycięcie. Skarżący kasacyjnie, tak jak pozostali współposiadacze argumentowali, iż wycięcia dokonali po uzyskaniu zezwolenia Starosty, pozostając w przekonaniu, iż jest to właściwy akt administracyjny upoważniających ich do dokonania wycinki drzew. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygając sprawę należało dokonać analizy postępowania w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzew. Kara pieniężna, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody stanowi sankcję za konkretne zachowanie sprawcy czynu zabronionego naganne z punktu widzenia treści normy prawnej. Jednakże odpowiedzialność obiektywna nie jest tożsama z zasadą odpowiedzialności absolutnej.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że strony wystąpiły o zezwolenie na usunięcie drzew. Po dokonaniu oględzin w dniu 20 października 2006 r. przez pracownicę Urzędu Miasta w Puławach na zlecenie organu została przygotowana opinia, której wnioski wskazują jednoznacznie na zasadność usunięcia drzew. Opinia ta wpłynęła do organu w dniu 16 listopada 2006 r. Następnie pismem z dnia 22 listopada 2006 r. Wiceprezydent Miasta Puławy wskazał, że wnioski dotyczące wydania zezwolenia na usunięcie drzew wymagają uzupełnienia, gdyż brak jest między innymi tytułu prawnego władania nieruchomością, a także terminu wycinki.
Następnie stwierdzono, iż: "Zgodnie z art. 83 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy o ochronie przyrody zezwolenie na usunięcie drzew wydawane jest na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem do wniosku dołącza się zgodę właściciela. W przypadku Państwa nieruchomości wymagana jest zgoda Starostwa Powiatowego w Puławach jako przedstawiciela Skarbu Państwa – właściciela nieruchomości." W dalszej części pisma poinformowano o konieczności uiszczenia stosownej opłaty skarbowej. Nawiązując zaś do powyższego zobowiązano do uzupełnienia wniosku, wskazując, iż nieusunięcie brakujących danych spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Starosta Puławski pismem z dnia 19 stycznia 2007 r. zwrócił się do stron o uzupełnienie wniosku w sprawie wyrażenia zgody na wycinkę drzew poprzez sprecyzowanie na jakich działkach znajdują się drzewa, zaznaczając, iż sprawa będzie rozpatrzona po uzupełnieniu wniosku. W dniu 22 marca 2007 r. pracownicy Starostwa Powiatowego w Puławach przeprowadzili wizję lokalną, w wyniku której ustalili, że wnioskowane do usunięcia drzewa ze względu na zły stan zdrowotny stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Pismem z dnia 23 marca 2007 r. Starosta Puławski oświadczył, że wyraża zgodę na usunięcie drzew określonych we wniosku współużytkowników wieczystych. Jednocześnie poinformował, iż oświadczenie to winno być traktowane jako zgoda w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.
Analizując powyżej przedstawione materiały należy stwierdzić, iż wnioskodawcy nie zostali należycie poinformowani przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zezwolenia na wycięcie drzew o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie prawa do wycinki drzew. W konsekwencji organ nie czuwał nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powody nieznajomości prawa. Mianowicie Prezydent Miasta Puławy w trakcie prowadzonego postępowania dokonał ustaleń zmierzających do tego, że drzewa objęte wnioskiem skarżących nadają się do wycięcia drzewa. Pismo Wiceprezydenta Miasta Puławy z dnia 22 listopada 2006 r. nie jest jednoznaczne w swojej treści, to znaczy nie wynika z niego w sposób nie budzący wątpliwości u stron postępowania nie znających prawa, jakie jest znaczenie prawne zgody Starosty Puławskiego w toczącym się postępowaniu o wyrażenie zezwolenia na wycięcie drzew.
Dalej Starosta Puławski z piśmie z dnia 19 stycznia 2007 r. prosząc o uzupełnienie wniosku w sprawie wyrażenia zgody używa sformułowania, iż sprawa będzie rozpatrzona po jego uzupełnieniu, a więc sformułowania mogącego sugerować, że działa jako organ administracji w sprawie wydania zgody na wycięcie drzew. Zatem treść tego pisma w połączeniu z niejednoznacznością pisma Wiceprezydenta Miasta Puławy z dnia 22 listopada 2006 r. mogła już zasugerować skarżącym, że o zezwoleniu na wycięcie drzew będzie rozstrzygał Starosta. Dlatego też pismo Starosty Puławskiego z dnia 23 marca 2007 r. zawierające zgodę na usunięcie drzew skarżący mogli uznać za rozstrzygnięcie zezwalające im na ich usunięcie.
Podkreślić należy, że zarówno Prezydent Miasta Puławy jak i Starosta Puławski ogólnie powoływali się na art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Tymczasem zdanie pierwsze ust. 1 art. 83 cytowanej ustawy zawiera normę wprowadzającą zasadę, że do usunięcia drzew może dojść po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu na wniosek posiadacza nieruchomości. W zdaniu drugim niniejszego przepisu wprowadzono materialnoprawną przesłankę zgody właściciela nieruchomości na usunięcie drzew lub krzewów. Skarżący mieli prawo przy braku właściwego pouczenia ze strony organu prowadzącego postępowanie w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew nie rozumieć istotnych różnic normatywnych między zdaniem pierwszym a zdaniem drugim ust. 1 art. 83 ustawy o ochronie przyrody i nie rozróżniać "zezwolenia" od "zgody".
W konsekwencji powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż w realiach rozpoznawanej sprawy nie można mówić o naruszeniu przez współposiadaczy nieruchomości normy zawartej w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W tym szczególnym przypadku brak decyzji Prezydenta Miasta Puławy zezwalający na usunięcie wnioskowanych drzew nie może zostać potraktowany jako brak zezwolenia właściwego organu na ich usunięcie.
Konkludując należało stwierdzić, że w niekwestionowanym stanie faktycznym brak było podstaw do zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody w konsekwencji czego zarzut niewłaściwego zastosowania niniejszego przepisu jest zarzutem zasadnym.
Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez E. B. i R. B. w pierwszej kolejności należy wskazać, że wprawdzie jej autor sformułował dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego, jednakże przepisy zawarte w art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, określające zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości (§1) oraz kryterium sprawowanej kontroli (§ 2) są przepisami postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 1 cytowanej ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast w myśl § 2 art. 1 kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie zarzutu dotyczącego pierwszego z powołanych przepisów stwierdzić należy, że Sąd władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, a więc tym samym wymierzył sprawiedliwość.
Ponadto wskazać należy, że naruszenie art. 1 § 1 cytowanej ustawy nie może stanowić samoistnej podstawy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona.
Z kolei, w zakresie zarzutu naruszenia art. 1 § 2 omawianej ustawy stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zatem, tego unormowania nie naruszył. Natomiast to, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu uznać należy za chybiony.
Jak wskazano na wstępie rozważań Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może dokonywać konkretyzacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej zarzucił błędną wykładnię art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis dotyczy wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie spowodowane niewłaściwą pielęgnacją terenów zieleni, zadrzewień, drzew lub krzewów. Niniejszy przepis nie miał jednakże w sprawie zastosowania, gdyż sprawa dotyczyła wymierzenia kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, w związku z czym zastosowanie miał art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Z tych względów za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uznany zarzut błędnej wykładni przepisu, który w sprawie nie miał zastosowania.
Wniosek pełnomocnika E. B. i R. B. o zwrócenie się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego dotyczył również zgodności art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody wobec czego jako dotyczący przepisu, który w sprawie nie miał zastosowania nie mógł wywrzeć zamierzonego skutku.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uwzględnił skargą kasacyjną K. D. i M. D. uchylając zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji.
Na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalona została skarga kasacyjna E. B. i R. B..
O kosztach postępowania sądowego należnych K. D. i M. D. orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. b) oraz § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).
Uwzględniając fakt, iż uwzględnienie skargi kasacyjnej K. D. i M. D. doprowadziło do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz merytorycznego rozpoznania sprawy, skutkiem czego doszło do uchylenia również decyzji organów obu instancji nakładających karę pieniężną na wszystkich współposiadaczy nieruchomości, w tym na E. B. i R. B., na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od E. B. i R. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie kosztów postępowania kasacyjnego.