Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2251/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu [...] marca 2007 r. [...] sp. z o. o. w W. złożyła do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] róg ul. [...] w Dzielnicy [...] w Warszawie. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Prezydent m. st. Warszawy po rozpatrzeniu powyższego wniosku ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W analizie obszaru stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., którą sporzadzono na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określono m. in. wysokość budynku i elewacji frontowej do 12,5 m, szerokość elewacji frontowej do 21 m z zastrzeżeniem, iż powinna ona zapewniać zgodność usytuowania budynku z przepisami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W analizie określono także powierzchnię biologicznie czynną na co najmniej 30% i wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 0,46.
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł A. G. zarzucając jej, że narusza ona jego interes prawny.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało na istotę i ogólne zasady postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Organ podniósł, że przedmiotowa inwestycja nie jest sprzeczna z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u. p. z. p. zostały spełnione.
Skargę do WSA w Warszawie na decyzję organu drugiej instancji wniósł A.G. Skarżący zarzucił, że w zaskarżonej decyzji błędnie określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 rozporządzenia) oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Wskazał, iż powyższe uchybienia nie zostały zweryfikowane w postępowaniu odwoławczym, przy czym organ odwoławczy nie zastosował się do wymogów wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Podniósł ponadto, że zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego teren objęty wnioskiem jest strefą miejską z przewagą zabudowy jednorodzinnej o maksymalnej wysokości budynku 12 m przy zachowaniu powierzchni biologicznie czynnej w przedziale 40-60% powierzchni nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę wskazał, że dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. zasady dobrego sąsiedztwa organ pierwszej instancji zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Jak wynika zarówno z części graficznej (załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji - mapy sytuacyjno-wysokościowej z oznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji), jak i z części tekstowej analizy, w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (MN). Znajdują się tam jednakże również dwa obszary o zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej (łącznie trzy budynki), w tym jeden obszar położony w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji (dwa budynki).
Dalej Sąd podniósł, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Analiza wskazuje, że wskaźnik ten w granicach obszaru analizowanego wynosi od ok. 0,16 do ok. 0,54, przy czym działki są zabudowane nie tylko budynkami mieszkalnymi, ale także budynkami gospodarczymi i garażowymi. Średni wskaźnik dla działek zabudowanych wynosi ok. 0,34. Organ ustalił natomiast w decyzji wskaźnik 0,46, do czego miał podstawę prawną w ust. 2 § 5 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Skoro więc w analizie wskazano średni wskaźnik, a także uzasadniono, dlaczego ustalony został wskaźnik wyższy od średniego, to zdaniem Sądu Wojewódzkiego, postępowaniu organu nie można zarzucić, że jest niezgodne z przepisami prawa.
Następnie Sąd stwierdził, że podobnie rzecz ma się z szerokością elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Stosownie do ust. 1 tego paragrafu szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jak ustalono w analizie, szerokość elewacji frontowych w budynkach znajdujących się na analizowanym obszarze jest zróżnicowana - od 5 m do 28 m, zaś średnia wynosi 10 m. Jest to średnia szerokość elewacji pojedynczego budynku, jednak - jak wynika z mapy - znaczna część budynków znajduje się w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej. W takiej sytuacji szerokość elewacji szeregu budynków jest większa od średniej szerokości w obszarze analizowanym.
Ponadto, jak wspomniano wyżej, na badanym obszarze znajdują się trzy budynki wielorodzinne, których szerokość elewacji wynosi 20 m, 23 m i 28 m. Podkreślić należy, że - stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia -dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W świetle powyższych rozważań ustalenie dla planowanego budynku szerokości elewacji frontowej do 21 m nie narusza prawa.
Jeżeli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, o której mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż zgodnie z tym przepisem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie podano, iż wysokość budynków w analizowanym obszarze wynosi od 6 m do ok. 14 m, a średnia wysokość to ok. 10,5 m. Biorąc pod uwagę to, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego budynku znajdują się dwa budynki wielorodzinne o wysokości wyższej niż średnia budynków na obszarze analizowanym dopuszczalne było, w świetle § 7 ust. 4 rozporządzenia, wyznaczenie maksymalnej wysokości planowanego budynku większej niż średnia, a mniejszej niż maksymalna wysokość budynków na analizowanym obszarze.
W podsumowaniu Sąd Wojewódzki uznał, że określone przez organ w zaskarżonej decyzji parametry planowanego budynku nie naruszają wynikającej z art. 61 ust. 1 u. p. z. p. zasady dobrego sąsiedztwa. Kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o której mowa w pkt 1 powyższego artykułu oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.
W związku z tym, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego budynku znajdują się dwa budynki wielorodzinne, których gabaryty znacznie odbiegają od dominującej na tym terenie zabudowy jednorodzinnej dopuszczalne było skorzystanie przez organ z możliwości, jakie przewidują § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia odpowiednio w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wykładnia systemowa przepisów dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym i jego zabudowy. Pamiętać bowiem należy, iż celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, nie zaś zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.
W skardze kasacyjnej A. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów § 5-7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] września 2007 r. mimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w postępowaniu administracyjnym nie został prawidłowo ustalony wskaźnik, o którym mowa w § 5 ust 1 w/w rozporządzenia. Dopiero zaś ustalenie takiego wskaźnika może stanowić punkt wyjścia do rozważań w treści analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, czy i z jakich powodów dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika określonego na podstawie § 5 ust 2 tego rozporządzenia.
Dalej podniesiono, że wyznaczenie wysokości projektowanego budynku nastąpiło niezgodnie z zasadami określonymi w § 7 ust. 1-4 rozporządzenia. Podkreślono, iż w sytuacji gdy na działkach sąsiednich wysokość budynków nie jest równa (tworzy uskok), ust. 3 omawianego paragrafu wymaga ustalenia średniej wysokości występującej na obszarze analizowanym. Z § 7 ust. 4 wynika wszakże dopuszczalność wyznaczenia innej wysokości niż wysokość sąsiednich budynków (ust. 1), czy średniej wysokości występującej na całym analizowanym obszarze (ust. 3), jednakże nie zwalnia to organów administracji od przeprowadzenia analizy w zakresie parametrów określonych w ust. 1 i 3, z czego organy administracji nie wywiązały się.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania kasacyjnego.
Uczestniczka postępowania [...] Sp. z o.o. w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną popierając argumentację Sądu pierwszej instancji, wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Na wstępie należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. który stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak w skardze kasacyjnej nie przytoczono przepisów postępowania które naruszył Sąd pierwszej instancji ani nie wskazano na czym to naruszanie miałoby polegać. Brak tych elementów powoduje, że zarzut ten nie może być uwzględniony.
Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów § 5-7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu. Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim wskazać, że w zarzutach skargi kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń dokonanych przez organy administracji i Sąd a uzasadnienie skargi kasacyjnej wbrew powyższym zarzutom skłania się w zasadzie do zarzucenia wadliwego zastosowania wskazanych przepisów a nie ich błędnej wykładni. Przepisy te dotyczą wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 ust. 1 i 2), szerokości elewacji frontowej (6 ust 1 i 2) i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1-4).
Należy też zwrócić uwagę na to, że z § 9 ust 1 i 2 powyższego rozporządzenia wynika, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną a wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji będącej przedmiotem niniejszej sprawy, czego zdaje się nie zauważać autor skargi kasacyjnej, stanowią załączniki 2a i 2 b do decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2007r. będąc jej integralna częścią. Zatem odnosząc się do zarzutów kasacyjnych należy mieć na uwadze zarówno samą decyzję ustalającą warunki zabudowy jak i załączoną do niej analizę.
Odnosząc się do zarzutu wadliwego ustalenia wskaźnika zabudowy działki podnieść należy, że z zapisu punktu 5 analizy wynika, iż wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki są silnie zróżnicowane i wynoszą od 0,16 do ok. 0,54. działki są zabudowane nie tylko budynkami mieszkalnymi, ale także budynkami gospodarczymi i garażowymi. Średni wskaźnik dla zabudowanych działek wynosi ok. 0,34. W obszarze analizowanym występuje jednak wiele nieruchomości, gdzie wskaźnik ten jest znacznie wyższy od średniego. Dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego ustalono nieprzekraczalny wskaźnik wynoszący 0,46, przy czym musi być zachowane min. 30 % powierzchni biologicznie czynnej. Okoliczności te potwierdza część graficzna analizy. Jak już wyżej wskazano, w sformułowanych skardze kasacyjnej zarzutach nie podważano ustaleń dokonanych przez organy i Sąd a okoliczności te bez wątpienia zaprzeczają temu aby nie ustalono średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy Wynosi on 0.34.
Gdyby jak twierdzi skarżący kasacyjnie był on jedynie średnią z dwóch działek to wynosiłby 0,35. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności słusznie Sąd Wojewódzki uznał, że organy administracji mogły, korzystając z przysługującego im uprawnienia z przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia ustalić inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy 0,46, bowiem uzasadniony jest on wynikami przeprowadzonej analizy.
Co do zarzutu naruszenia § 7 rozporządzenia poprzez wadliwie ustalenie wysokości projektowanego budynku, również należy wskazać, że z punktu 2 analizy wynika, iż wysokość budynków w analizowanym obszarze wynosi od ok. 6 m do ok. 14 m. liczba kondygnacji od 1 do 4 (w tym użytkowe poddasza). W obszarze analizowanym znajdują się trzy czterokondygnacyjne budynki wielorodzinne o wysokościach: ok. 12m, 13,5m, i 14m. Średnia wysokość w obszarze analizowanym wynosi ok. 10,5m. Dalej w analizie wskazuje się, że biorąc pod uwagę, iż w obszarze analizowanym znajdują się również wyższe budynki oraz, że planowany budynek sytuowany jest przy ulicy [...] i nawiązywać będzie swoimi gabarytami do istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie budynków wielorodzinnych, ustalono dla planowanej zabudowy maksymalną wysokość 12,5m.
Zatem i tu, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, stosownie do treści § 7 ust. 3 rozporządzenia ustalono średnią wysokość zabudowy występującą na obszarze analizowanym. Opierając się na przedstawionych w analizie nie podważonych przez skarżącego okolicznościach, należy stwierdzić, że słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, iż organy administracji w sytuacji gdy wysokość elewacji frontowych na działkach sąsiednich tworzy uskok, były uprawnione do skorzystania z przysługującego im uprawnienia wynikającego z przepisu § 7 ust 4 rozporządzenia i ustalenia innej niż wskazana w § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokości planowanego budynku tj. 12,5 m, bowiem jest to uzasadnione wskazanymi wyżej wynikami przeprowadzonej analizy.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia § 6 rozporządzenia należy stwierdzić, że i on nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. Wynika to z faktu braku jakiegokolwiek uzasadniania tego zarzutu co uniemożliwia rzeczowe do niego odniesienie się. Należy jedynie wskazać, że również co do szerokości elewacji frontowej organy administracji opierając się na szeroko przeprowadzonej w tym zakresie analizie, na podstawie § 6 ust 2 rozporządzenia ustaliły inną niż wynikającą z § 6 ust 1 rozporządzenia jej szerokość, co spotkało się ze słuszną aprobatą Sądu pierwszej instancji.
Mając na uwadze powyższe za chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów § 5, 6 i 7 rozporządzenia a w konsekwencji należało przyjąć, że Sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i uchylić zaskarżonej decyzji.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.