Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę K. L. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na m.in. następujące ustalenia faktyczne:
Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (dalej: PINB) nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: MWINB) nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], nakazano inwestorowi – K. L., rozbiórkę ogrodzenia, zlokalizowanego od strony ulicy [...] na działce nr [...] obr [...] w K., posadowionego bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczna – budowlanej.
Postanowieniem z dnia 15 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 414/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K. L. na wyżej wymienioną decyzję MWINB w przedmiocie nakazu rozbiórki.
W dniu [...] kwietnia 2014 r. PINB w Krakowie wystawił tytuł wykonawczy nr [...], dotyczący obowiązku wynikającego z decyzji PINB w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r.
W piśmie z dnia 17 czerwca 2014 r., skierowanym do PINB w Krakowie, K. L. zgłosił zarzut nieistnienia obowiązku, oparty o art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. z 2012 r., Dz. U. poz. 1015 ze zm.) – dalej "u.p.e.a". Po rozpatrzeniu zarzutu PINB w Krakowie - Powiat Grodzki wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], o oddaleniu zarzutu.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zobowiązany, zgłaszając zarzut nieistnienia obowiązku wszedł w spór z organem egzekucyjnym o dopuszczalność egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Z tytułu wykonawczego wynika bowiem domniemanie istnienia tego obowiązku, a zobowiązany poprzez zgłoszenie zarzutu z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. może wykazywać, że obowiązek nie istnieje. W dalszej części uzasadnienia, organ II instancji podniósł, iż PINB przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że obowiązek rozbiórki ogrodzenia od strony ulicy [...] na działce nr [...] obr [...] w K. nie został wykonany. W przedmiotowej sprawie nie doszło również do uchylenia ostatecznej decyzji MWINB z dnia [...] stycznia 2012 r., ani też nie stwierdzono jej nieważności.
Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że do dnia wydania przedmiotowego postanowienia, nie wydano rozstrzygnięcia w sprawie wniosku K. L. z dnia 25 lipca 2013 r., o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją MWINB z dnia [...] stycznia 2012 r. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że decyzja ta jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym, a obowiązek z niej wynikający istnieje i podlega egzekucji administracyjnej. Wpływu na istnienie tego obowiązku nie ma podniesiona przez K. L. w piśmie z dnia 17 czerwca 2014 r. okoliczność obowiązywania do chwili obecnej pozwolenia na pozostawienie ogrodzenia, wydanego przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie. Zgoda taka, wyrażona przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, pozostaje bez wpływu na byt prawny ostatecznej decyzji MWINB z dnia [...] stycznia 2012 r. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że zgoda ta uchyla rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego, tj. w/w decyzję.
W skardze na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r., K. L. podniósł, iż orzekające w sprawie organy pominęły w zupełności zasadnicza kwestię związaną z terminem postawienia opisanego wyżej ogrodzenia. Skarżący wskazał, że przedmiotowe ogrodzenie postawione zostało bowiem już w roku 1982 i w związku z tym minęły wszelkie terminy w których możliwa była kontrola prawidłowości postawienia ogrodzenia.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarżący, wnosząc zarzuty oparte na art. 33 pkt 1 u.p.e.a., powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania (okoliczność faktyczna) lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa (przedawnienie) lub czynności prawnych (uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku). Skutkiem okazania takich dowodów jest również obowiązek odstąpienia organu egzekucyjnego lub egzekutora od czynności egzekucyjnych (art. 45 § 1 u.p.e.a.).
Sąd podkreślił, że podmiot zobowiązany do wykonania nałożonego obowiązku związany jest bezwzględnie zakresem decyzji, z której obowiązek ten wynika. W przedmiotowej sprawie skarżący podniósł, że nałożony na niego obowiązek określony w tytule wykonawczym nr [...] nie istnieje, z uwagi na fakt wydania przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie zgody na pozostawienie ogrodzenia objętego nakazem rozbiórki nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.. Wskazał więc na podstawę z pkt 1 artykułu 33 ww. ustawy (nieistnienie obowiązku). Tymczasem obowiązek nałożony tytułem wykonawczym z dnia [...] lutego 2013 r. wynika z ostatecznej decyzji MWINB z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB – Powiat Grodzki w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r. i decyzje te skarżący był i jest zobowiązany wykonać, w sposób ściśle w nich wskazany. Równocześnie Sąd wskazał, że prawidłowość decyzji MWINB z dnia [...] stycznia 2012 r., czy też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. nie może być przedmiotem oceny, czy też ponownej weryfikacji przez organy egzekucyjne w toku postępowania egzekucyjnego lub ze strony Sądu w ramach rozpoznania przedmiotowej sprawy.
Tym samym sąd administracyjny na etapie kontroli legalności zaskarżonego postanowienia wydanego w ramach toczącego się postępowania egzekucyjnego, nie może badać i oceniać zasadności nałożenia na skarżącego w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. obowiązku rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, do czego niewątpliwie zmierzają zarzuty podniesione w skardze. Ewentualne uchybienia tej decyzji - także we wspomnianym zakresie - nie mogą zatem stanowić podstawy wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Sąd uznał, że podniesione przez skarżącego w skardze zarzuty kwestionujące obowiązek rozbiórki są na etapie postępowania egzekucyjnego spóźnione, a tym samym nieskuteczne. W szczególności nie ma znaczenia, kiedy taki obiekt został wybudowany, prawidłowość ocen zawartych w decyzji nakazującej rozbiórkę, celowość wykonania egzekucji, czy też przyszłe zamierzenia skarżącego co do ogrodzenia i żądania kierowane w tym zakresie do organów administracyjnych.
W złożonej skardze kasacyjnej K. L. podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na niepodjęciu wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do wyjaśnienia sprawy, braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego (istnienia sprzecznej decyzji Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie) oraz naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów przez nieuzasadnione pominięcie okoliczności dotyczących obowiązywania w sprawie ogrodzenia nieruchomości sprzecznych decyzji,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 33 pkt 1 i 2 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że nie zachodzą okoliczności wskazujące, iż obowiązek podlegający egzekucji wygasł lub nie istnieje, ewentualnie wykonanie obowiązku zostało odroczone lub nie jest wymagalne,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, w wyniku czego postępowanie egzekucyjne nie zostało umorzone,
- - art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na braku rozstrzygnięcia rozbieżności wynikających z obowiązujących w sprawie ogrodzenia dwóch sprzecznych decyzji administracyjnych,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia podstawy faktycznej i prawnej orzeczenia, w szczególności w zakresie oceny wpływu decyzji Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie na rozstrzygnięcie sprawy.
Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że w sprawie ogrodzenia na jego nieruchomości toczyły się dwa postępowania. Pierwsze zakończone decyzją MWINB z dnia [...] stycznia 2012 r. o nakazie rozbiórki, a drugie przed Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, który pismem z dnia 15 lipca 2013 r. wyraził zgodę na pozostawienie ogrodzenia w miejscu jak dotychczas, przy czym zgoda jest ważna przez okres dwóch lat tj. do lipca 2015 r. W ocenie skarżącego kasacyjne obu rozstrzygnięć nie można pogodzić ze sobą, niemniej jednak nie może on ponosić negatywnych konsekwencji z powodu niewykonania obowiązku usunięcia ogrodzenia, ponieważ działał w zaufaniu do rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. DZ. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał ten drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz.120).
W ramach wywiedzionej skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy został wskazany przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 §, art.80 k.p.a.
Zwrot normatywny,, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy’’ zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej decyzji(wyrok NSA z 13 stycznia 2015 roku, syg. akt II GSK 2084/13).
Należy wskazać, że powołane przepisy nakładają na organy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w związku z tym winny one zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić czy dana okoliczność została udowodniona.
Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2012 roku, sygn.. akt II GSK 1548/11, LEX nr 1229771).
Wbrew zarzutom zaskarżony wyrok w niczym nie narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie okoliczności faktyczne sprawy zostały należycie wyjaśnione zgodnie z regułami zawartymi w tych przepisach, prawidłowo zostały też ocenione przez pryzmat przesłanek z art. 33 pkt 1 u.p.e.a.
Zarzut autora skargi kasacyjnej, iż najpierw organy, a następnie Sąd zaakceptował rozstrzygnięcie oparte na niepełnym materiale dowodowym w sprawie, a mianowicie z pominięciem wydanego przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie rozstrzygnięcia w przedmiocie ogrodzenia wybudowanego przez skarżącego nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Należy zauważyć, iż organ ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 roku, znak: [...], nr [...] nakazał inwestorowi K. L. rozbiórkę ogrodzenia o długości około 15 m na fundamencie betonowym wykonanego z cegły klinkierowej z ośmioma słupami, podmurówką wraz z przyporami, zlokalizowanego od strony ul. [...] na działce nr [...], obr. [...] w K., bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno – budowlanej.
Po wezwaniu inwestora do niezwłocznego wykonania obowiązku został wystawiony tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Powoływanie się przez skarżącego na stanowisko Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie zawarte w piśmie z dnia 5 lipca 2013 roku i opieranie na tym zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. nie mogło odnieść zakładanego skutku.
Faktycznie w dniu 1 lipca 2013 roku K. L. złożył wniosek do wyżej powołanego organu o uzgodnienie lokalizacji ogrodzenia na działce nr [...], obr. [...], od strony pasa drogowego ul. [...] w K. Powołanym pismem organ poinformował skarżącego o brakach złożonego wniosku. Stanowisko skarżącego, iż zostało wydane inne rozstrzygniecie administracyjne, niż nakazujące rozbiórkę przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym.
Działania, które skarżący podjął po tym jak ostateczna stała się decyzja nakazująca rozebranie wybudowanego ogrodzenia, nie mogą stanowić przeszkód tamujących prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji.
Należy zgodzić się z sądem, iż skarżący wnosząc zarzuty oparte na art. 33 pkt 1 u.p.e.a., powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania(okoliczność faktyczna) lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa(przedawnienie) lub czynności prawnych(uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku).
Skarżący kasacyjnie K. L. dowodów na poparcie zarzutu z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie przedstawił, a podnoszone okoliczności w żadnym stopniu nie podważają prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych opartych na pełnym materiale dowodowym, których ocena nie nosi znamion dowolności. Żadna z okoliczności w wyżej powołanym przepisie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. nie wystąpiła, wbrew stawianemu w tym zakresie zarzutowi.
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Nie można skutecznie wskazywać na naruszenie tego przepisu w celu kwestionowania dokonanej przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych, czy wadliwej oceny prawnej. Należy zauważyć, iż Sąd nie odnosił się w swoim uzasadnieniu do decyzji Zarządu Infrastruktury i Transportu w Krakowie bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie wynika aby wskazany organ wydawał decyzję w zakresie legalności wybudowania przez skarżącego ogrodzenia.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. należy zauważyć, iż skarżący jako uzasadnienie tego zarzutu wskazuje na brak rozstrzygnięcia rozbieżności wynikających z dwóch sprzecznych decyzji administracyjnych w przedmiocie ogrodzenia. Wskazany przepis odnosi się do możliwości przeprowadzenia dowodów w postepowaniu sądowoadministracyjnym.
W sytuacji gdy skarżący kasacyjnie wniosku dowodowego w trybie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. nie zgłaszał, to nie zachodzą podstawy do uznania, iż mogło dojść do naruszenia wyżej powołanego przepisu prawa.
Odnosząc się do podnoszonych zarzutów naruszenia prawa materialnego - art. 33 pkt 1 i 2 oraz art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe wskazanych przepisów to należy uznać, że nie znajdują one również usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy.
W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego naruszonych przez sąd zaskarżonym wyrokiem, ale i wyjaśnienie, na czym polegała błędna interpretacja wskazanych przepisów prawa materialnego i jakie jest prawidłowe znaczenie tych przepisów(por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 roku, sygn. akt I OSK 575/14).
Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumpcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotecznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie,, podciągnięto ’’ pod określoną normę prawną.
Należy zauważyć, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co do naruszenia prawa materialnego, jej autor powtarza argumentację z której wynika, że błędnie został ustalony stan faktyczny, co do nie istnienia okoliczności z art. 33 pkt 1 i 2 oraz art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Brak jest natomiast argumentacji co do naruszenia prawa materialnego, zwłaszcza, że skarżący kasacyjnie wskazuje, iż naruszenie dotyczy zarówno błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wyżej wskazanych przepisów. W takiej sytuacji do obowiązków autora skargi kasacyjnej należało zaprezentowanie argumentacji, co do wadliwości interpretacji przepisów i jak winny być rozumiane powołane przepisy oraz dlaczego ustalony stan faktyczny winien być pociągnięty pod wskazane przepisy prawne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I Instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Z tej też racji zarzut naruszenia prawa materialnego nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
W związku z powyższym biorąc za podstawę art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw.