Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K.S. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2015 r. Wójt Gminy [...]określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej [...] o łącznej maksymalnej mocy przyłączeniowej 23,1 MW, składających się z siedmiu siłowni wiatrowych o maksymalnej wysokości 200 m n.p.t. wraz ze stacją transformatorową i siecią kablową zasilającą niskiego i średniego napięcia na działkach o nr geodezyjnych wskazanych w osnowie decyzji w obrębie [...].
Wnioskiem z [...] listopada 2015 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "inwestor") wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] czerwca 2015 r.
Decyzją z [...] marca 2016 r. organ I instancji zmienił decyzję z [...] czerwca 2015 r. dotyczącą realizacji przedsięwzięcia po korektach określonego jako: "budowa farmy wiatrowej [...] o łącznej maksymalnej mocy przyłączeniowej 21 MW, składających się z siedmiu siłowni wiatrowych o maksymalnej wysokości 193 m n.p.t. i siecią kablową zasilającą niskiego i średniego napięcia" na działkach wskazanych w osnowie decyzji.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, a także B.P..
Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2016 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 87 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 dalej jako "ustawa środowiskowa") w sprawie należy odpowiednio stosować art. 155 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący.
Oddalając skargę Sąd I instancji zaznaczył, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym. Jego przedmiotem jest weryfikacja decyzji ostatecznej polegająca na badaniu, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Odpowiednie stosowanie art. 155 k.p.a. musi przede wszystkim uwzględniać cel przepisów ustawy środowiskowej. Konstrukcja normatywna zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie art. 87 ustawy środowiskowej zmierza do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów k.p.a.
Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 71 ust 1 w związku z art. 3 ust 1 pkt 13 ustawy środowiskowej oraz naruszenia art. 72 ust 5 tej ustawy nie mogą być analizowane w niniejszym postępowaniu, ponieważ jego przedmiotem jest zmiana decyzji środowiskowej, a nie jej wydanie. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została już poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku z IV SA/Po 1020/15, który oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 października 2015 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 12 czerwca 2015 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 18 § 1 pkt 6a w związku z art. 183 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przez wydanie zaskarżonego wyroku przez skład orzekający, w którym orzekał sędzia podlegający z mocy prawa wyłączeniu. Skarżący wyjaśnił, że w sprawie orzekał sędzia WSA Tomasz Grossmann, który orzekał również w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, w sprawie ze skargi na decyzję środowiskową (sygn. akt IV SA/Po 1020/15).
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 87 ustawy środowiskowej w oraz w związku z art. 155 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że norma ta nie została naruszona.
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszała przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego, organy administracji obydwu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa oraz art. 155 kpa, bezpodstawnie ograniczając dokonanie własnych ustaleń faktycznych w tej sprawie do prostego przyjęcia wszystkich ustaleń poczynionych przez organy administracyjne orzekające w tej sprawie.
Po czwarte, art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i niedokonanie kontroli legalności w granicach całej sprawy.
Po piąte, art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię art. 87 ustawy środowiskowej, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że "konstrukcja normatywna zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie art. 87 zmierza do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów K.p.a."
Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 87 ustawy środowiskowej oraz art. 155 k.p.a. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji błędnie przyjął, że zmiana decyzji środowiskowej w tym trybie "była w tej sprawie dopuszczalna".
Po trzecie, niewłaściwe zastosowanie art. 155 k.p.a. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji błędnie przyjął, że organy obu instancji wykazały istnienie przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego, podczas gdy orzekające organy nie określiły dokładnie jaki słuszny interes strony lub interes społeczny przemawiał za zmianą decyzji środowiskowej.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Natomiast stosownie do art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.
Decyzja kontrolowana w postępowaniu zakończonym zaskarżonym w tej sprawie wyrokiem została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 k.p.a. Zmiana decyzji dotyczyła decyzji Wójta Gminy [...] z 12 czerwca 2015 r. utrzymanej następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z [...] października 2015 r. Wydana w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z [...] października 2015 r. była przedmiotem skargi skarżącego. Skarga ta została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 maja 2016 r. w sprawie IV SA/Po 1020/15. W tej sprawie sędzią sprawozdawcą był sędzia WSA Tomasz Grossman, który orzekał również w sprawie zakończonej wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. IV SA/Po 711/16, który to wyrok jest przedmiotem rozpatrywanej obecnie skargi kasacyjnej.
Oznacza to, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania, która powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, niezależnie od zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor trafnie wskazał, że ustawodawca w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. nawiązał do pojęć niezdefiniowanych prawnie, a więc "postępowania zwyczajnego" i "postępowania nadzwyczajnego". Trafnie również zauważył, że charakter postępowania toczącego się na podstawie art. 155 k.p.a. jest inny niż postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), przede wszystkim ze względu na to, że nie dochodzi w nim co do zasady do weryfikacji legalności ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu zwykłym. Na tej podstawie inwestor sformułował tezę, że celem ustawodawcy w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. było wyłączenie sędziego od orzekania w sprawach, w których niejako mogłoby dojść do dwukrotnej weryfikacji legalności tej samej ostatecznej decyzji administracyjnej. Stanowisko to nie może jednak znaleźć zastosowania w tej konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.
Po pierwsze, ustawodawca posłużył się pojęciami stosowanymi powszechnie w doktrynie i orzecznictwie i nie ulega wątpliwości, że postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. określane jest jako postępowania nadzwyczajne. Celowościowa wykładnia art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. byłaby więc w sposób oczywisty sprzeczna z jego literalnym brzmieniem. Po drugie, w tej sprawie postępowanie toczyło się na podstawie art. 87 ustawy środowiskowej, który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 155 k.p.a. Z brzmienia art. 87 ustawy środowiskowej wynika, że zmiana decyzji środowiskowej wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli taki obowiązek był wymagany. W tej sprawie ma to o tyle znaczenie, że kwestionując decyzję o zmianie decyzji środowiskowej, skarżący kwestionuje również sposób i zakres przeprowadzenia tej oceny, a więc wykładnię i zastosowanie przepisów stanowiących podstawę nie tylko decyzji o zmianie, ale przede wszystkim decyzji środowiskowej objętej wnioskiem złożonym przez inwestora w trybie art. 87 ustawy środowiskowej w związku z art. 155 k.p.a. Do tych zarzutów odniósł się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego w tej sprawie wyroku, stwierdzając, że zostały one rozstrzygnięte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 maja 2016 r. w sprawie IV SA/Po 1020/15.
Nie rozstrzygając prawidłowości stanowiska wyrażonego w tym zakresie, należy mieć jednak na uwadze, że w ten sposób doszło do dwukrotnej weryfikacji tych samych argumentów prawnych przez tego samego sędziego i w istocie w odniesieniu do tej samej decyzji ostatecznej. Tego rodzaju sytuację ma natomiast wykluczać art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. w obecnym brzmieniu. Z tego powodu na gruncie tej konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej uzasadnione było uznanie, że w sprawie zachodziła przesłanka nieważności postępowania, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i którą Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany uwzględnić niezależnie od podnoszonych zarzutów kasacyjnych.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 i 2 w związku z art. 183 § 2 pkt 4 oraz art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.