Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1271/11, po rozpoznaniu skargi L. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji w zakresie obowiązku uiszczenia grzywny przez J. P., w pkt II. w pozostałym zakresie skargę oddalił, w pkt III. określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w stosunku do J. P. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2010 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Proszowicach na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 120, art. 121 § 2 i art. 122 k.p.a. w związku z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541) i rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 19 grudnia 2002 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2003 r. Nr 9 poz. 106), nałożył na J. P. i L. P. grzywnę w wysokości 8.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Proszowicach ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., znak [...], nakazał J. i L.P. rozbiórkę wybudowanego ogrodzenia działki o nr ew [...] od strony drogi gminnej Nr [...] w miejscowości K. P..
Wobec stwierdzenia, że zobowiązani uchylają się od wykonania nałożonego na nich obowiązku, zastosowano wobec nich środek przymuszający w postaci nałożenia grzywny. Grzywna została naliczona zgodnie z art. 121 § 2 w wysokości 80 % maksymalnej możliwej do nałożenia grzywny, gdyż w tej kwocie będzie na tyle dotkliwa aby przymusiła do wykonania nałożonego obowiązku.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu zażalenia L.P., postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...], wydanym na w oparciu o art. 18 i art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż obowiązek rozbiórki przedmiotowego wynagrodzenia wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej, zaś w przypadku niewykonania tego obowiązku organ uprawniony jest do stosowania środków egzekucyjnych w celu przymuszenia. Organ ustalając wysokość grzywny kieruje się zasadami racjonalnego działania co wynika z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i niezbędności z art. 7 § 3 tej ustawy. Z zasad tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony.
Grzywna w celu przymuszenia ma doprowadzić do wykonania przez zobowiązanego egzekwowanego obowiązku, skutecznie przymusić go do tego, tak aby zamiast jej zapłaty zobowiązany obowiązek wykonał. Grzywna by spełniła swój cel, musi być dla zobowiązanego dotkliwa na tyle, by skłonić go do wykonania obowiązku. Koszt rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia nie ma wpływu na wysokość orzeczonej na podstawie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywny w celu przymuszenia. Wysokość grzywny musi być na tyle wysoka, by zobowiązanemu "nie opłacało się" jej uiszczać. Organ powołując się na orzecznictwo podkreślił, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się, stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego.
W niniejszym przypadku zgodnie z art. 121 § 4 upea grzywna w celu przymuszenia może być nałożona tylko raz. W takiej sytuacji wysokość grzywny powinna realnie wpływać na wykonanie egzekwowanego obowiązku. W ocenie organu nałożenie zaskarżonym postanowieniem grzywny w wysokości 8000 zł było w pełni uzasadnione, zastosowano taką dolegliwość jaka jest niezbędna do realizacji ciążącego obowiązku rozbiórki. Kwestionowana grzywna nie została określona w najwyższej ustawowo określonej wysokości 10.000 zł. Nałożona została na dwoje zobowiązanych - J. P. i L. P. zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], wydanym na podstawie decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2007 r. znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] października 2008 r. Egzekucja prowadzona na podstawie w/w tytułu wykonawczego, jest postępowaniem, w którym grzywnę celu przymuszenia organ egzekucyjny może zgodnie z art. 121 § 4 upea zastosować tylko raz.
W przypadku, gdy grzywna w celu przymuszenia ma być nałożona na kilku zobowiązanych, przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie nakładają na organ egzekucyjny obowiązku określenia w postanowieniu o nałożeniu tej grzywny, w jakiej części każdy ze zobowiązanych grzywnę tę winien uiścić. Grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanych do wykonania ciążącego na nich obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonali obowiązek. Wykonując bowiem ten obowiązek, unikną konieczności zapłaty grzywny. Zgodnie z art. 125 upea w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a postanowienie w tej sprawie wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Dlatego też, nieistotnym jest, który z zobowiązanych i w jakiej części nałożoną na nich grzywnę uiści.
Istotą bowiem tego środka egzekucyjnego jest, aby zobowiązany, zamiast zapłaty grzywny, wykonał ciążący na nim obowiązek niepieniężny. W myśl przepisu art. 126 upea na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości, po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Od powyższego postanowienia L. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. uczestniczka postępowania J. P. podniosła, iż nie powinna być obciążona grzywną, albowiem sprawa nie dotyczy jej osobiście z uwagi na fakt, iż jest w trakcie sprawy rozwodowej, zaś przedmiotową nieruchomość sprzedała L.P. w lutym 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie instancji stwierdził, że skarga odnośnie L. P. jest nieuzasadniona.
Natomiast za uzasadniony Sąd uznał, zarzut J. P. podniesiony na rozprawie i wobec tego stwierdził, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji częściowo naruszają prawo. J. P. jako zobowiązana do uiszczenia grzywny oświadczyła bowiem, że nie jest już współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości nr ew. [...] w K. P., na której ma być wykonany nakaz rozbiórki ogrodzenia, ponieważ nieruchomość tę zbyła w lutym 2010 r. Skoro J. P. nie jest już właścicielem przedmiotowej nieruchomości od dnia 24 lutego 2010 r., to tym samym nie ma tytułu prawnego do tej nieruchomości, zatem nie może być osobą, do której powinien być skierowany obowiązek uiszczenia grzywny orzeczony w tej sprawie.
Sąd podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że do organu odwoławczego dopiero w dniu 20 czerwca 2011 r. wpłynęło pismo J.P.z dnia 10 czerwca 2011 r. informujące, że działkę, na której stoi sporne ogrodzenie, sprzedała mężowi 24 lutego 2010 r. Wpłynęła rownież kserokopia wypisu z aktu notarialnego - umowy sprzedaży Repertorium A Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. - z którego wynika, że cały swój udział wynoszący 1/2 części w prawie własności nieruchomości nr [...] położonej w P., gmina P., o pow. 0,4526 ha sprzedała L.P. Wobec tego, że J. P. poinformowała o sprzedaży nieruchomości dopiero w dniu 16 czerwca 2011 r. tj. po wydaniu postanowień przez oba organy powoduje, to nie można zarzucić organom wadliwości postępowania.
Sąd wskazał, iż ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. zobowiązany był uwzględnić zarzut J.P. Zgodnie z art. 45 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od czynności między innymi wtedy, gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego, co ma miejsce w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym. Art. 59 § 1 tej ustawy określa w jakich okolicznościach organ może umorzyć postępowanie egzekucyjne, w tym zgodnie z pkt 4 tego przepisu postępowanie administracyjne umarza się, gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego.
W ocenie Sądu, wydane postanowienia naruszają przepisy prawa materialnego, tj. art. 45 § 1 i art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co miało wpływ na wynik sprawy i co musiało skutkować tym, że orzeczony obowiązek uiszczenia grzywny przez zobowiązaną J.P. był bezpodstawny, skoro nie jest ona właścicielką przedmiotowej działki i nie ma do niej żadnego tytułu prawnego. Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał zarzuty L. P. podniesione w skardze. Organ uzasadniając swoje stanowisko, dokładnie wskazał dlaczego nałożył grzywnę w wysokości 8.000 złotych, a nie w innej wysokości, jak również wyjaśnił charakter grzywny. Organ przywołując przepisy art. 125 i art. 125 upea, prawidłowo wskazał, że w przypadku wykonania przez zobowiązanego nałożonego obowiązku rozbiórki ogrodzenia nie będzie on zobowiązany do uiszczenia grzywny.
Sąd wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie wziął pod uwagę zarówno fakt, że organy nałożyły grzywnę w wysokości 8.000 zł wobec dwóch osób zobowiązanych, tj. L. P., ale i J. P., która obecnie nie jest już właścicielem przedmiotowej nieruchomości, ale również to, że organ mógł wymierzyć grzywnę do 10.000 złotych, jak i to, że jeżeli L. P. wykona rozbiórkę ogrodzenia to uniknie w ogóle konieczności jej zapłaty bez względu na jej wysokość. W takim przypadku, jak stwierdził Sąd I instancji, trudno uznać, że nałożona grzywna dla skarżącego jest zbyt wysoka. Obowiązkiem skarżącego jest przestrzeganie prawa budowlanego, a skoro je naruszył, to konsekwencją jest nałożony obowiązek uiszczenia grzywny.
Sąd podkreślił, iż gdyby hipotetycznie przyjąć że wysokość orzeczonej grzywny byłaby bardzo niska, to i tak zobowiązany nie uniknąłby obowiązku wykonania rozbiórki najpierw dobrowolnie, a gdyby tego nie uczynił, to organ egzekucyjny zgodnie z art. 127 upea podjąłby kroki zmierzające do wykonania zastępczego, którego koszty jest niewątpliwie znacznie wyższe i dotkliwsze dla zobowiązanego, niż dobrowolne wykonanie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Dlatego też skargę L. P. uznał w całości za nieuzasadnioną. Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a, a jego uzasadnienie jest zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie art. 45 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że zaszedł błąd co do osoby zobowiązanego z tego powodu, że inwestor przestał być właścicielem nieruchomości, na której zrealizował inwestycję budowlaną; 2.art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt a i b p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia, tj. na przesłankach wynikających z art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego zlokalizowanego na przedmiotowej działce dotyczy zarówno L. P., jak i J. P. jako inwestorów obiektu, tj. ogrodzenia, to nie może być mowy o zaistnieniu błędu co do osoby zobowiązanej. W świetle art. 52 ustawy Prawo budowlane fakt pozostawania inwestorem samowoli budowlanej stanowi niezależną przesłankę od bycia właścicielem nieruchomości, na której inwestycja została zrealizowana, do nałożenia obowiązku rozbiórki tego obiektu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywne wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. To zaś oznacza, że Sąd ten nie może podjąć własnej inicjatywy w celu ustalenia innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze kasacyjnej. Nie jest też zobowiązany ani uprawniony do zastępowania stron i ich profesjonalnych pełnomocników oraz jakiegokolwiek uzupełniania, modyfikowania lub konkretyzowania podstaw kasacyjnych. Wynika z tego, że zakres kontroli orzeczenia wydanego przez Sąd I instancji wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną, przy czym jej szczególnie ważnym elementem jest prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności zauważyć należy zarzut naruszenia prawa procesowego został sformułowany wadliwie z dwóch powodów: po pierwsze - autor skargi kasacyjnej zarzucając Sąd I instancji naruszenie art. 151 p.ps.a. w związku z art. 145 § 1 pkt a i b p.p.s.a. nie wskazał, czy uchybienie tym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy; po drugie – ze wskazanych przepisów tylko art.151 p.p.s.a. został powołany prawidłowo, natomiast w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 1270) brak jest takiego przepisu jak powołany art. 145 par. 1 pkt a i b. Wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga od autora skargi kasacyjnej precyzyjnego określenia przepisów prawa procesowego, które według niego naruszył Sąd I instancji, przez wskazanie odpowiednich jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu takie jak: ustępy, paragrafy, punkty i mniejsze jednostki redakcyjne, np. litery.
Poza tym, naruszenie przepisów postępowania - w myśl art.174 pkt 2 p.p.s.a. -wiąże się z obowiązkiem wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że składający skargę kasacyjną zobowiązany jest do wykazania i uzasadnienia, że orzekający w sprawie sąd pierwszej instancji naruszył i to w sposób realny przepisy procedury sądowoadministracyjnej, przy czym to naruszenie było na tyle istotne, że gdyby do niego nie doszło, to wynik sprawy mógłby być inny. W związku z tym, między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11). Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest więc wykazanie związku przyczynowego pomiędzy zaistniałym uchybieniem a zaskarżonym wyrokiem, wskazującego na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego.
Innymi słowy w skardze kasacyjnej należy wskazać, jakie konkretnie naruszenie prawa spowodowało, że wyrok jest błędny, a jego treść mogłyby być odmienna. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania ze względu na stwierdzone wady w jego sformułowaniu należało uznać za nieskuteczny. Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego ze względu na stwierdzone wady w jego sformułowaniu. W ramach tej podstawy kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 45 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że zaszedł błąd co do osoby zobowiązanego.
Należy w związku z takim sformułowaniem zarzutu wskazać, iż w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, konieczne jest w myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określenie jaką postać miało to naruszenie, tj. czy błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania, czy też łącznie obu tych postaci. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł), czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni, czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa.
Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie czy idzie o nieprawidłowe zastosowanie, czy o niezastosowanie, a także czy nieprawidłowe zastosowanie wiąże się z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ, czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumpcji) lub z błędem sądu co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej, a także, czy uchybienie to polega na niezastosowaniu czy na zastosowaniu przepisu prawnego. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany.
Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia art. 45 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w ogóle nie wskazał, czy naruszenie tego przepisu polega na błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej również nie określa w żaden sposób rodzaju zarzucanego naruszenia, a w konsekwencji nie podaje jaka powinna być właściwa wykładnia bądź zastosowanie. W istocie skarga kasacyjna nie zawiera prawidłowego uzasadnienia omawianego zarzutu. To wszystko czyni, że powyższy zarzut nie mógł być uznany za skuteczny. Wskazane wady skargi kasacyjnej w zakresie sformułowania zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego oraz ich uzasadnienia sprawiają, że jest ona pozbawiona podstawa. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.