Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1162/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę H. S. i T.S. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda M. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę M. M. dla zamierzenia budowlanego: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem, wewnętrznymi instalacjami, wewnętrznymi liniami zasilającymi od zestawów pomiarowych do budynku, instalacją kanalizacji sanitarnej od budynku do studzienki, instalacją kanalizacji opadowej oraz terenem utwardzonym na dz. Nr [...] obr. [...] P. przy ul. B. w K. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli H. S. i T. S., wskazując jako podstawę zaskarżenia art. 142 k.p.a.
Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). Przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz.
18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z jego treścią stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Takie stanowisko, które należy podzielić w tej sprawie, zostało wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12 (ONSAiWSA z 2014 r., z. 5, poz. 74), postanowieniu NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1272/12 oraz w wyroku NSA z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1188/12. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie służy zażalenie.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła H. S., podnosząc zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie skutkujące wyłączeniem do osobnego rozpoznania zaskarżonego postanowienia mimo, iż w istocie stanowi ono akt objęty granicami innej sprawy administracyjnej toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie (sprawa ze skargi na decyzję Wojewody M., sygn. akt II SA/Kr 1161/15), a w konsekwencji niepoddaniem tego postanowienia kontroli sądu administracyjnego, mimo objęcia go skargą wniesioną na przedmiotową decyzję.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, jak również o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów pomocy prawnej w postępowaniu wywołanym wniesieniem środka odwoławczego, albowiem nie zostały one zapłacone w całości ani też w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżąca wniosła skargę na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, obejmując skargą także postanowienie zapadłe w ramach tej sprawy administracyjnej, wydane w dniu [...] lipca 2015 r. o odmowie zawieszenia tego postępowania. Zdaniem strony skarżącej, Sąd I instancji, wyłączając jeden z zarzutów skargi na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2015 r. do odrębnego rozpoznania, naruszył art. 135 p.p.s.a. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega odrębnemu zaskarżeniu.
Sąd wyłączył to postanowienie z postępowania sądowoadministracyjnego mającego na celu kontrolę postępowania o pozwolenie na budowę w ramach, którego postanowienie to zostało wydane. Sąd doprowadził tym samym do sytuacji, w której zarzuty związane z tym postanowieniem nie zostały merytorycznie rozpoznane, choć pozostają one w granicach sprawy sądowoadministracyjnej, mającej za przedmiot kontrolę decyzji objętej skargą. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie nie należało odrzucać skargi, lecz nadać jej bieg w ramach postępowania o sygn. akt II SA/Kr 1161/15.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Skarżący w piśmie z dnia 30 lipca 2015 r. wnieśli skargę na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę (sygn. akt II SA/Kr 1161/15), obejmując skargą także postanowienie wydane przez Wojewodę M. w dniu [...] lipca 2015 r. o odmowie zawieszenia postępowania o pozwolenie na budowę. W dniu 22 września 2015 r. Przewodniczący Wydziału II zarządził rozłączenie sprawy ze skargi H. S. i T. S. na decyzję Wojewody M. z dnia[...] lipca 2015 r. oraz na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] lipca 2015 r. w zakresie dotyczącym skargi na wskazane postanowienie i polecił sprawę wyłączoną wpisać do repertorium II SA pod nowym numerem porządkowym (II SA/Kr 1162/15).
Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2015 r. Sąd odrzucił skargę H. S. i T. S. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] lipca 2015 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego jako niedopuszczalną. Sąd I instancji słusznie wskazał, iż przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz.
18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zatem na takie postanowienie nie przysługuje też - w świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - odrębna skarga do sądu administracyjnego. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji, ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Zaskarżone orzeczenie o odrzuceniu skargi na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego jest więc prawidłowe.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu w rozdzieleniu spraw ze skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę i na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania o pozwolenie na budowę, co uniemożliwiło Sądowi łączne rozpoznanie tych skarg w granicach sprawy o sygn. akt II SA/Kr 1161/15.
Zauważyć jednak należy, iż przepis art. 135 p.p.s.a. odnosi się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, natomiast rozdzielenie skarg ma miejsce na etapie badania czy skarga spełnia warunki formalne. W tej sprawie przepis ten nie miał zastosowania, albowiem skarga została odrzucona i nie była merytorycznie rozpoznawana przez Sąd. W związku z powyższym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Na marginesie wskazać należy, iż wątpliwości może jedynie budzić sposób procedowania Sądu I instancji przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 57 § 3 p.p.s.a. jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Wykładnia celowościowa art. 57 § 3 p.p.s.a. z uwzględnieniem zasad ekonomiki procesowej prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy w jednym piśmie wniesiono skargę na decyzję kończącą postępowanie administracyjne oraz skargę na wydane w toku tego postępowania postanowienie, na które nie przysługiwało zażalenie i które - w świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - nie mogło być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego, to skargi takie nie powinny podlegać rozdzieleniu. W tej sprawie Przewodniczący Wydziału nieprawidłowo rozdzielił sprawy ze skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę i ze skargi na wydane w ramach postępowania o pozwolenie na budowę postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, skoro wiadome było, iż skarga na tego rodzaju postanowienie jest niedopuszczalna i strona może je kwestionować jedynie w skardze na decyzję kończącą dane postępowanie administracyjne.
Skarga na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] lipca 2015 r. o odmowie zawieszenia postępowania o pozwolenie na budowę powinna więc zostać rozpoznana łącznie ze skargą na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2015 r. o pozwoleniu na budowę. Zarzuty dotyczące tego postanowienia powinny być rozpoznane w granicach sprawy ze skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę, nawet jeżeli skarga na to postanowienie została zarejestrowana odrębnie, albowiem oczywistym jest, że skarga ta podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym przepisami art. 258 - 261 p.p.s.a.