Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 maja 2005 r. sygn. akt II SAB/Gd 44/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi P. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w przedmiocie wznowienia postępowania, oddalił skargę.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy:
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia 16 września 2002 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia 31 stycznia 2002 r. oraz nakazał P. K. rozbiórkę garażu blaszanego zlokalizowanego na działce przy ul. Ż. w G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. postanowieniem z dnia 3 czerwca 2004 r. nałożył na P. K. grzywnę w celu przymuszenia z uwagi na nie wykonanie powyższej decyzji.
P. K. w dniu 15 kwietnia 2004 r. wniósł do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wniosek o wznowienie postępowania w sprawie rozbiórki garażu.
Postanowieniem z dnia 18 maja 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał powyższy wniosek skarżącego o wznowienie postępowania do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. postanowieniem z dnia 24 czerwca 2004 r. przekazał wniosek o wznowienie postępowania do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku.
W dniu 1 lipca 2004 r. P. K. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. w przedmiocie nie rozpatrzenia jego skargi z dnia 15 kwietnia 2004 r. dotyczącej przeprowadzonej wizji lokalnej bez jego udziału.
W uzasadnieniu skargi P. K. wskazał, iż zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie o wznowienie postępowania administracyjnego w celu wyeliminowania braków prawnych polegających na pomówieniu. W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł, iż w protokole z dnia 21 grudnia 2000 r. jest pomówiony, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. decyzji dotkniętej wadą nadał klauzulę wykonalności. Z tych też względów skarżący wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia jego skargi z dnia 14 kwietnia 2004 r., uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nałożeniu grzywny, uchylenie tytułu wykonawczego oraz obciążenie strony pozwanej kosztami postępowania.
W piśmie z dnia 16 lipca 2004 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku podnosi, iż skarżący został powiadomiony o postanowieniu z dnia 24 czerwca 2004 r. o przekazaniu jego wniosku o wznowienie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze. zm.) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) oddalając skargę wskazał, że P. K. skarżył bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. w sprawie wznowienia postępowania chociaż organem właściwym w postępowaniu o wznowienie postępowania był Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku.Strona skarżąca została poinformowana o tym postanowieniem z dnia 24 czerwca 2004 r. o przekazaniu sprawy do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku.
Na rozprawie w dniu 11 maja 2005 r. P. K. potwierdził, iż otrzymał postanowienie z dnia 24 czerwca 2004 r. o przekazaniu jego wniosku o wznowienie postępowania do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku.
Sąd I instancji zauważył, iż art. 148 § 1 k.p.a. normuje kwestię trybu i terminu wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania, stanowiąc, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Konkludując wskazano, że organem właściwym w sprawach wszczęcia postępowania lub odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a.) jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.
Organem tym może być organ, który orzekał w I instancji, a od decyzji nie wniesiono odwołania lub nie przysługiwało odwołanie i w ten sposób decyzja stała się ostateczna lub też organem tym może być organ, który rozpatrywał odwołanie i go nie uwzględnił, w wyniku czego decyzja stała się ostateczna.
W przedmiotowej sprawie organem właściwym w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki był Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku ponieważ to on rozpatrzył odwołanie P. K. i uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzekł rozbiórkę garażu blaszanego zlokalizowanego na działce przy ul. Ż. w G. A zatem stroną skargi na bezczynność w przedmiotowej sprawie nie mógł być Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik P. K. zaskarżając go w całości. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku zarzucono mu naruszenia przepisu postępowania, które to naruszenie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a to przez naruszenie art. 79 k.p.a., nakładającego obowiązek poinformowania strony o miejscu i czasie oględzin, oraz wobec nieważności postępowania związanej z naruszeniem prawa do obrony skarżącego bez jego winy w związku z uniemożliwieniem mu obrony własnych interesów procesowych w czasie oględzin dokonywanych pod jego nieobecność, a zwłaszcza wprowadzenia do protokółu oględzin jego uwag o prawnym charakterze nieruchomości objętej nakazem rozbiórki, który to charakter uniemożliwiał mu rozebranie posadzki i kanału rewizyjnego stanowiących również własność innych osób - bez narażenia się na prawnokarny zarzut niszczenia cudzego mienia.
Nadto zarzucono naruszenia prawa materialnego, wobec przejścia do porządku nad istnieniem nakazu rozbiórki, któremu podporządkowanie się mogło stawiać osobę skarżącego w wyżej wskazanej sytuacji prawnokarnej.
W motywach skargi kasacyjnej zauważono, iż skarżący już w swoim odwołaniu z 18 lutego 2002 r. zarzucił pozbawienie go możliwości udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin i jest to kwestia o tyle istotna, że wiąże się ze stanem prawnym obiektu poddanego oględzinom Zauważono, że nie może posunąć się do niszczenia cudzego mienia (czyn karalny). Według skarżącego o jego możliwościach w zakresie rozbiórki nie może przesądzać literalna treść jej nakazu. Skarżący musi respektować prawa osób trzecich, a zwłaszcza prawo własności tych osób, które to prawo własności ma aktualnie charakter konstytucyjny. Jest tymczasem faktem, że posadzka tego obiektu i kanał rewizyjny należą również do innych osób. Realizacja nakazu rozbiórki niweczyłaby konstytucyjne prawo własności tych osób, a skarżącego mogłaby narazić na odpowiedzialność prawnokarną. Te istotne okoliczności jak podkreślono uszły uwadze Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, choć stanowiły one podstawę do wznowienia postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że strona została prawidłowo zawiadomiona o terminie czynności procesowej, biorąc udział w wizji lokalnej dnia 26 lutego 2002 r.
Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2006 r. w uzupełnieniu skargi kasacyjnej przedstawił okoliczności, wskazujące jego zdaniem na nałożenie grzywny w postępowaniu egzekucyjnym w trakcie rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego podtrzymując w konsekwencji wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2)naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna wniesiona pismem procesowym z dnia 29 lipca 2005 r. w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego P. K. zawiera zarzuty wskazane w art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania.
Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organu administracji (porównaj wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12). Ponadto przyjmuje się, że nie stanowi wskazania podstawy kasacyjnej powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej (porównaj wyrok NSA z 21 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 1149/04 publikowany komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Zakamycze 2005 str. 414).
Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazano jednakże w skardze kasacyjnej żadnego konkretnego przepisu prawa procesowego ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego I instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast pełnomocnik skarżącego wskazując na naruszenie prawa procesowego zarzucił wyłącznie naruszenie przepisu art. 79 kodeksu postępowania administracyjnego odnosząc go wyłącznie do postępowania administracyjnego.
Nowe rozwiązania prawne wprowadzone ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulują w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi, odchodząc zatem od rozwiązania przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.). To właśnie w art. 59 tej ustawy znajdowało się odesłanie do enumeratywnie wyliczonych tam przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) w tym do zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wprowadzenie pełnej regulacji ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów kpa a zatem nie można czyniąc Sądowi I instancji zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. A tak wadliwie uczyniono w tej sprawie albowiem w podstawie tejże skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu powołano się tylko na wskazane wyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Skoro podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego to jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy należało zarzucić ewentualnie naruszenie stosownych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzutu takiego nie wskazano, natomiast uczyniony zarzut naruszenia prawa procesowego - przepisu kpa jest nieusprawiedliwiony.
Konkludując podnieść należy, iż brak prawidłowego wskazania w skardze kasacyjnej przepisów procedury sądowoadmininistracyjnej nie pozwala na podważenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji a w konsekwencji na zakwestionowanie podjętego orzeczenia tego Sądu.
Skarga kasacyjna zawiera nadto zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) jak wskazano: cytat " wobec przejścia do porządku nad istnieniem nakazu rozbiórki, któremu podporządkowanie się mogło stawiać osobę skarżącego w sytuacji prawnokarnej " – koniec cytatu. Tym samym ani w petitum skargi jak i jego uzasadnienie nie wskazano jednak konkretnej normy prawa materialnego, którą by Sąd I instancji niewłaściwie zastosował lub też dokonał jego błędnej wykładni. Zatem wobec braku wskazania jakiegokolwiek przepisu w tym zakresie, niemożliwe jest odniesienie się do takiego zarzutu skargi kasacyjnej.
Zauważyć w tym miejscu należy, iż pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 10 stycznia 2006 r. a więc po upływie niemal pół roku od chwili upływu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej podniósł dodatkowe okoliczności związane ze sprawa rozbiórki obiektu blaszanego garażu, jak i postępowania w sprawie jego wznowienia zarzucając Sądowi I instancji, że w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku skoncentrował się na analizie art. 148 i 150 kpa tym samym kwestionując w/w normy prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są to nowe zarzuty skargi kasacyjnej. Jednakże nowe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być wzięte pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny a skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu wyłącznie w kształcie w jakim została sporządzona dnia 29 lipca 2005 r.
Niezależnie od tego, iż przedmiotem oceny legalności Sądu I instancji była tylko i wyłącznie bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego nakazem rozbiórki garażu oraz, że Sąd ten w granicach tej sprawy zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekał w powyższym zakresie to niewątpliwie według art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przytoczenie podstaw kasacji należy do wymogów szczególnych (materialnych) skargi kasacyjnej, które nie mogą być uzupełniane po upływie terminie do wniesienia skargi kasacyjnej.Koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny działający jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.
Braki w postaci niewskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego, zaliczane są do nieusuwalnych braków skargi kasacyjnej. Niedopuszczalne jest także ich modyfikowanie poprzez konkretyzację w jaki sposób przedstawiony przepis został naruszony w nawiązaniu do realiów rozpoznawanej sprawy. Uwagi te uczynione zostały bowiem skarga kasacyjna wniesiona w terminie zawiera jedynie zarzuty naruszenia jednego przepisu wyżej wskazanego, zaś tzw. " uściślenie podstaw kasacji "pomieszczone w piśmie z dnia 10 stycznia 2006 r. zawiera rozszerzenie tychże zarzutów co jest jak wyżej już podniesiono niedopuszczalne.
Tym samym niedopuszczalne było rozpoznawanie skargi kasacyjnej P. K. w kształcie przedstawionym w piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2006 r. opracowanym niemal pół rok po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Natomiast jak wskazano w motywach niniejszego uzasadnienia, rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjna sporządzona dnia 29 lipca 2005 r. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.
Odrębną zaś kwestią jest postępowanie wznowieniowe uruchomione wnioskiem skarżącego pozostające poza zakresem kontroli Sądu I instancji a tym samym i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które musi być zakończone wydaniem przez uprawniony organ stosownej decyzji.
Uwzględniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz art. 250 cytowanej wyżej ustawy w związku z § 15 w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U, Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.