Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1053/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 596/19, po rozpoznaniu sprawy ze skarg N. sp. z o.o. z siedzibą w N., M.H., J.C. oraz Ł.L. na uchwałę Rady Miasta N. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] ([...] przy ul. [...]), odrzucił skargi N. sp. z o.o. w N. oraz Ł.L. (pkt I), w uwzględnieniu skargi M.H. i J.C. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt II), zasądził od Gminy Miasta N. na rzecz skarżących M.H. i J.C. kwoty po 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III) i zarządził zwrócić N. sp. z o.o. z siedzibą w N. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi (pkt IV).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

N. sp. z o.o. z siedzibą w N., M.H. i J.C. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na wyżej wymienioną uchwałę.

Zaskarżonej uchwale zarzucili:

1. – istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a to:
2. 1. art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g.") w zw. z § 39 ust. 1 Statutu Miasta N. przez zaniechanie otwarcia dyskusji nad uchwałą, a następnie jej zamknięcie i podjęcie uchwały, pomimo że dyskusja w tym przedmiocie nie została nigdy otwarta oraz nie podjęto żadnej dyskusji nad zgłoszonymi zarzutami, a nawet nie zaproponowano zadawania pytań, radni zabierali głos w tej kwestii dopiero w wolnych wnioskach, bo wcześniej im nie pozwolono;
3. 2. art. 21 ust 1 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") przez pokrycie kosztów sporządzenia planu przez spółkę N. sp. z o.o., która złożyła wniosek o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego, a nie ze środków pochodzących z budżetu gminy;
4. 3. art. 17 pkt 5 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez brak sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na skutek czego doszło do jedynie pozornego wskazania w uzasadnieniu projektu uchwały wpływu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na finanse publiczne w tym budżet gminy, co miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały;
5. – istotne naruszenie zasad sporządzania planu, a to:

1. 1. art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju,
2. 2. art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie MI") przez zaniechanie określenia granic obszaru objętego uchwałą, którego to wymogu nie spełnia odniesienie się do załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do opracowania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, tj. brak koniecznych elementów, które powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego;
3. 3. art. 16 ust. 2 z zw. z art. 27 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI przez podjęcie uchwały bez wskazania podstawy prawnej, tj. niewskazanie art. 27 ww. ustawy w podstawach prawnych uchwały, pomimo że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zmiana istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu;
4. 4. art. 15 ust 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g. przez brak uwzględnienia w uchwale lokalizacji targowiska, określenia jego granic i zasad zagospodarowania, pomimo że konieczność uwzględnienia tych kwestii w uchwale stanowi wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, które stanowią element konieczny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Ponadto wnieśli o zasądzenie od organu na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że skarżący M.H. jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w terenie będącym przedmiotem zaskarżonej uchwały, oznaczonych jako dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Skarżący J.C. jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w terenie będącym przedmiotem zaskarżonej uchwały, oznaczonych jako dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Skarżąca N. sp. z o.o. z siedzibą w N., na podstawie umowy dzierżawy z 27 listopada 2014 r., aneksów do tej umowy oraz umowy dzierżawy z 28 grudnia 2017 r. posiada prawo do nieruchomości znajdujących się w terenie objętym zaskarżoną uchwałą, w postaci kilkunastu wymienionych w skardze działek.

Skarżący M.H. i J.C. są wspólnikami spółki N. sp. z o.o. To oni, działając w ramach spółki, podjęli się realizacji placu targowego, przy czym na potrzeby tego projektu przeznaczyli również własne nieruchomości, które zostały wskazane powyżej.

W ocenie skarżących zaskarżona uchwała narusza więc interesy wszystkich skarżących. Dopuszcza bowiem, wbrew umowie zawartej na etapie realizacji inwestycji, do niekontrolowanego rozprzestrzeniania się placu targowego poza tereny zorganizowanego przez spółkę i skarżących (będących jej wspólnikami) placu targowego.

Według skarżących zaskarżona uchwała nie zawiera podstawy prawnej jej podjęcia. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest bowiem zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta N. z dnia [...] 2012 r., co zostało wskazane w § 1 zaskarżonej uchwały. W podstawach prawnych jej podjęcia powinien więc znaleźć się art. 27 u.p.z.p., który nie został wskazany.

W treści zaskarżonej uchwały nie został określony teren, który obejmuje uchwalony plan miejscowy, co stanowi jej elementarny brak i istotne naruszenie zasad jej sporządzania. Odniesienie się w § 3 do załącznika do uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu nie może zostać uznane za określenie terenu objętego planem. Zaskarżona uchwała nie zawiera zatem koniecznych elementów, które zgodnie z art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia MI powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wskazali, że przedłożony przez Burmistrza Miasta projekt uchwały jedynie formalnie spełnia wymagania, o których mowa w art. 15 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. Prognoza skutków finansowych nie została bowiem sporządzona przez uprawnionego rzeczoznawcę. Ponadto uzasadnienie w tym zakresie jest lakoniczne i de facto nie stanowi wskazania jaki wpływ na finanse publiczne, a w szczególności budżet gminy będzie miała uchwała.

Skarżący podnieśli również, że w trakcie sesji Rady nie odniesiono się do głównych uwag złożonych przez skarżących, a w szczególności określenia granic targowiska, w wyniku czego doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. do podjęcia uchwały bez wzięcia pod uwagę podstawowych aspektów uwzględnianych w planie zagospodarowania przestrzennego - wynikających z wymogów ładu przestrzennego. Brak określenia granic targowiska pozwoli na jego niekontrolowany, chaotyczny rozrost, czym zostanie zaburzony istniejący ład przestrzenny. Plac targowy istniejący w granicach wskazanych przez skarżących w złożonych przez nich uwagach do projektu uchwały stanowi zorganizowaną całość zagospodarowaną w sposób estetyczny i uporządkowany. Na placu tym znajdują się wiaty handlowe zbudowane według jednego projektu, pomiędzy którymi znajdują się ciągi piesze oraz sanitariaty.

Zezwolenie na dowolny rozrost targowiska bez określenia zasad w jaki ma on przebiegać, prowadzić będzie do zaburzenia ładu przestrzennego osiągniętego w wyniku realizacji placu targowego przez skarżących. Również postanowienia planu co do liczby przewidywanych miejsc parkingowych zostały podjęte bez uwzględnienia istniejącego ładu przestrzennego. Zaniechanie przeznaczenia części terenu pod potrzeby targowiska i wyodrębnienie tej części od pozostałych terenów oznaczonych jako tereny handlowo-usługowe narusza również art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. nakazujący określenie w planie zagospodarowania przestrzennego wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych.

W ocenie skarżących w trakcie procedowania zaskarżonej uchwały został naruszony art. 21 ust. 1 u.p.z.p. przez sfinansowanie prac projektowych przez skarżącą, a nie ze środków budżetu gminy. Skarżąca spółka dokonała wpłat na sfinansowanie prac związanych z uchwaleniem planu miejscowego, co jest niezgodne z dyspozycją ww. przepisu. W przedmiotowej sytuacji nie znajdzie zastosowania żaden z wyjątków przewidzianych w art. 21 ust. 2 u.p.z.p., bowiem nie zachodzi ani jeden z enumeratywnie wymienionych tam przypadków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, szczegółowo odnosząc się do zarzutów skarżących.

Powyższą uchwałę zaskarżył w całości również Ł.L., zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez stwierdzenie zgodności z ustaleniami studium pomimo, że nie były one zgodne;
2. 2. art. 1 pkt 1 i pkt. 2 u.p.z.p. przez wprowadzenie zakazów na całym obszarze planu sprzecznych z ustaleniami studium mającymi zapewnić zrównoważony rozwój w tym terenie;
3. 3. art. 17 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 11 rozporządzenia MI przez brak sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
4. 4. § 39 ust. 1 Statutu Miasta N. w związku z art. 22 ust. 1 u.s.g. przez głosowanie w sprawie zamknięcia dyskusji w punkcie dotyczącym omawiania projektu planu pomimo, że dyskusja ta w tym przedmiocie nigdy nie została przez Przewodniczącego Rady otwarta.

Biorąc pod uwagę wyżej wymienione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W pisemnym uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i uzasadnił swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., na rozprawie 27 września 2019 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Kr 596/19 oraz II SA/Kr 666/19 i postanowił prowadzić je pod wspólną sygn. akt II SA/Kr 596/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w N. oraz Ł.L. podlegają odrzuceniu, natomiast skarga M.H. oraz J.C. zasługiwała na uwzględnienie. Skarga Ł.L. podlegała odrzuceniu z powodu nieuzupełnienia jej braków formalnych (brak uiszczenia wpisu od skargi). Z kolei N. sp. z o.o. z siedzibą w N., nie powołała się na żadne prawa rzeczowe do nieruchomości położonych na terenie objętym uchwałą w sprawie planu miejscowego – nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej działki leżącej w obszarze zaskarżonego planu, a jedynie dzierżawcą. Wobec czego jej interes prawny lub uprawnienie nie zostały naruszone.

Sąd wyjaśnił, że merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd dokonał natomiast na skutek skargi M.H. i J.C., którzy są właścicielami nieruchomości leżących w obrębie zaskarżonego planu. Skarżący M.H. jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], zaś skarżący J.C. jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Według stanowiska Sądu dokonana na podstawie całości akt planistycznych, które zostały nadesłane przez organ, analiza formalnoprawnego toku podjęcia zaskarżonej uchwały, a także jej samej, prowadzi do konkluzji o istnieniu istotnych naruszeń zasad i istotnych naruszeń trybu procedury planistycznej uzasadniających stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały, jakkolwiek nie w wyniku uwzględnienia wszystkich zarzutów skarżących M.H. i J.C.

W części tekstowej uchwały, poza wskazaniem wielkości powierzchni 13,85 ha, nie określono i nie opisano granic terenu objętego uchwałą o planie miejscowym, odwołując się jedynie do załącznika graficznego do uchwały nr [...] Rady Miasta N. z dnia [...] 2016 r. w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N., czyli zaniechano określenia granic obszaru objętego uchwałą, którego to wymogu nie spełnia odniesienie się do załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do opracowania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.

W podstawie prawnej uchwały nie powołano się też na art. 27 u.p.z.p., pomimo że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest w istocie zmiana istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi to, zdaniem Sądu, istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu, a to art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia MI, zgodnie z którym projekt tekstu planu miejscowego powinien zawierać określenie podstawy prawnej podjęcia uchwały, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy; określenie granic obszaru objętego uchwałą. Oznacza to brak koniecznych elementów, które powinien zawierać plan miejscowy.

Według Sądu naruszono też art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g. poprzez brak uwzględnienia w uchwale lokalizacji targowiska, określenia jego granic i zasad zagospodarowania, pomimo że konieczność uwzględnienia tych kwestii w uchwale stanowi wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, które stanowią element konieczny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd stwierdził, że czym innym jest uchwalenie planu miejscowego, a czym innym zmiana obowiązującego planu miejscowego. Organ uchwałodawczy – mieszając w toku procedury planistycznej pojęcia uchwalenia planu i zmiany planu – w istocie "wyjął" z obszaru planu miejscowego N. pewien obszar, dla którego uchwalił nowy plan miejscowy N. Zdaniem Sądu takie procedowanie uchwały planistycznej jest niezgodne z prawem, nieczytelne, wprowadzające w błąd, a przez to niedopuszczalne w sytuacji, gdy planowanie przestrzenne jest elementem prawodawstwa miejscowego, którego uchwalenie powinno się cechować wyjątkową starannością.

Wobec istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały Sąd jedynie ubocznie wskazał, że nie podzielił zarzutów wyartykułowanych w pkt I.1, I.2, I.3 skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasta N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w zakresie pkt II i III, tj. co do uwzględnienia skargi M.H. i J.C. i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w – całości oraz co do zasądzenia od Gminy Miasta N. na rzecz skarżących M.H. i J.C. kwoty po 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucono:

1. 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.p.z.p. i w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia MI poprzez błędne przyjęcie, że nie określono i nie opisano granic terenu objętego uchwałą o planie miejscowym, odwołując się jedynie do załącznika graficznego do uchwały nr [...] Rady Miasta N. z dnia [...] 2016 r. w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N., oraz wadliwe przyjęcie, że zaniechano określenia granic obszaru objętego uchwałą, którego to wymogu nie spełnia odniesienie się do załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do opracowania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, co miało stanowić istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu;
2. 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g. przez błędne ustalenie stanu faktycznego i wadliwe przyjęcie, że nie uwzględniono w uchwale lokalizacji targowiska, nie określono jego granic i zasad zagospodarowania, pomimo że konieczność uwzględnienia tych kwestii w uchwale stanowi wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, które stanowią element konieczny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało stanowić istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu;
3. 3. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g. przez uznanie, że przepis ten daje podstawę do określenia granic targowiska i zasad jego zagospodarowania;
4. 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 27 u.p.z.p. przez uznanie, że niepowołanie w podstawie prawnej uchwały art. 27 ww. ustawy, pomimo że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest w istocie zmiana istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu;
5. 5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 27 u.p.z.p. przez uznanie, że czym innym jest uchwalenie planu miejscowego, a czym innym zmiana obowiązującego planu miejscowego;
6. 6. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w bezpodstawnym przyjęciu, że wskazane uchybienia stanowią istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie pkt II i III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ł.L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, wskazując w uzasadnieniu, że uchybienia, na które wskazuje organ w skardze kasacyjnej nie miały miejsca, a wyrok Wojewódzkiego Sądu w zakresie stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta N. jest prawidłowy. Nadto, Ł.L. nie zgadza się z ww. wyrokiem jedynie w zakresie odrzucającym złożoną przez niego skargę ze względów formalnych – brak uiszczenia wpisu od skargi.

Skarżący M.H. oraz J.C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący nie zgodzili się zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej, wskazując że orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowe i wolne od uchybień i naruszeń podnoszonych w jej treści, a stawiane zarzuty są chybione.

Postanowieniem z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OZ 385/20, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Ł.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w pkt I wyroku z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 596/19 o odrzuceniu skargi Ł.L.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż w części zawiera usprawiedliwione podstawy.

Sąd I instancji słusznie uznał, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, polegającego na nieokreśleniu, wbrew dyspozycji zawartej § 3 pkt 2 rozporządzenia MI, granic obszaru objętego uchwałą, a jedynie na odesłaniu w tym zakresie do załącznika graficznego do uchwały nr [...] Rady Miasta N. z dnia [...] 2016 r. w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w przeciwieństwie od uchwały w sprawie planu miejscowego) nie jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem o powszechnej mocy obowiązującej. Uchwała ta jest aktem o charakterze wewnętrznym, co oznacza, że nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12, ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 50 oraz wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15, LEX nr 2254678).

Zatem również załącznik graficzny do tej uchwały, do którego w zakresie określenia granic obszaru objętego uchwałą w sprawie planu miejscowego odsyła § 3 zaskarżonego planu, nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Zatem gdyby nawet przyjąć, za dopuszczalne odesłanie w zakresie określenia granic obszaru objętego uchwałą do załącznika graficznego samego planu miejscowego – części graficznej planu, która ma charakter normatywny i stanowi integralną część aktu prawa miejscowego, to odesłanie do załącznika uchwały o charakterze wewnętrznym, nie może być uznane za wypełnienie wymogu określonego w § 3 pkt 2 rozporządzenia MI.

Z tego też względu niezasadny okazuje się zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.p.z.p. i w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia MI. Odnosząc się do tego zarzutu, należy jednak zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że art. 16 ust. 2 u.p.z.p., którego treść zawiera wyłącznie upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia, sam w sobie nie mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i wadliwe przyjęcie, że nie uwzględniono w uchwale lokalizacji targowiska, nie określono jego granic i zasad zagospodarowania.

Po pierwsze, sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Po drugie, w zaskarżonej uchwale treść rozdziału 9 ("Ustalenie wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych") ogranicza się wyłącznie do dróg publicznych. Brak w tym zakresie ustaleń dotyczących lokalizacji targowiska, które ze swej istoty stanowią przestrzeń publiczną (sprawy targowisk, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g., należą do zadań własnych gminy, będących kategorią zadań publicznych), przy równoczesnym przeznaczeniu w planie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1UH-2UH, należało uznać za naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g. poprzez uznanie, że przepis ten daje podstawę do określenia granic targowiska i zasad jego zagospodarowania, wypada zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma mowy o art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g. jako prawnej podstawie określenia granic targowiska i zasad jego zagospodarowania. Art. 7 ust. 1 u.s.g. ma charakter ustrojowy. Określa on zakres działania gminy (a ściślej jej organów) w ramach jej zadań własnych, na który składają się m.in. sprawy targowisk i hal targowych. Sąd I instancji nie twierdzi, że zaskarżona uchwała narusza art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g., lecz wskazuje na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez uznanie, że niepowołanie w podstawie prawnej uchwały art. 27 u.p.z.p., stanowi istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu, z uwagi na jego błędne sformułowanie. Brak wskazania art. 27 u.p.z.p., jako prawnej podstawy podjęcia zaskarżonej uchwały, należy bowiem rozpatrywać przez pryzmat naruszenia § 3 pkt 1 rozporządzenia MI, według którego, projekt tekstu planu miejscowego powinien zawierać określenie podstawy prawnej podejmowanej uchwały w sprawie planu, a nie – jak to uczyniła skarżąca kasacyjnie – w kontekście samego art. 27 u.p.z.p.

Na marginesie wypada zaznaczyć, że wprawdzie brak wskazania art. 27 u.p.z.p. jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały stanowi niewypełnienie wymogu określonego w § 3 pkt 1 rozporządzenia MI, to jednak naruszenia tego przepisu nie można traktować jako istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Brak powołania podstawy prawnej uchwały w sprawie zmiany planu (informacji o istnieniu takiej podstawy) nie oznacza bynajmniej braku podstawy prawnej do jego zmiany, który niewątpliwie stanowiłby istotne naruszenie tychże zasad. Powyższa ocena nie pozostaje w sprzeczności z trafnym stwierdzeniem Sądu I instancji, że pominięcie art. 27 u.p.z.p. w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z wymogiem zachowania wyjątkowej staranności, wynikającym z wagi działalności prawotwórczej organów gminy.

Kolejny zarzut dotyczy również naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 27 u.p.z.p., przy czym naruszenie to w tym przypadku miało polegać na uznaniu przez Sąd I instancji, że czym innym jest uchwalenie planu miejscowego, a czym innym zmiana obowiązującego planu miejscowego.

Również i ten zarzut należało uznać za pozbawiony uzasadnionych podstaw. Skarżąca kasacyjnie błędnie przypisuje Sądowi I instancji kwestionowanie tożsamości zasad i trybu sporządzania planu i jego nowelizacji w świetle wymogów przewidzianych w przepisach u.p.z.p., podczas gdy Sąd wskazuje jedynie na różnice w płaszczyźnie techniki prawodawczej, opartej na zasadach, które służą konstruowaniu poprawnych od strony legislacyjno-redakcyjnej aktów normatywnych i poprawnego dokonywania zmian w obowiązującym porządku prawnym. I właśnie z tej perspektywy wskazano w zaskarżonym wyroku, na negatywne konsekwencje "mieszania" w toku procedury planistycznej pojęcia uchwalenia planu i zmiany planu, co doprowadziło do stanu niepewności w zakresie ustaleń planistycznych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą.

Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd w zaskarżonym wyroku nie dokonywał wykładni art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a tym bardziej nie stosował tego przepisu. Przywołanie w uzasadnieniu wyroku art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wiązało się oceną naruszenia § 3 pkt 1 rozporządzenia MI, w którym to wskazuje się na art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ("Projekt tekstu planu miejscowego powinien zawierać: 1) określenie podstawy prawnej podjęcia uchwały, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy...").

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.