Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1557/19 oddalił skargę J. P. i J. S.-P. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 21 października 2019 r., nr 631/2019 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie nakazu rozbiórki.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiatu Grodzkiego decyzją z dnia 31 maja 2017 r., działając na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą), nakazał skarżącym rozbiórkę części obiektu budowlanego położonego przy ul. [...] w [...], tj. części budynku mieszkalnego w obrębie poddasza nieużytkowego od strony zachodniej poprzez: rozbiórkę ścianki kolankowej o wysokości ok. 2,50 m do wysokości ścianki kolankowej frontowej, rozbiórkę odpowiednich fragmentów ścian szczytowych i obniżenie tylnej połaci dachowej do poziomu wyznaczonego poziomem połaci frontowej. Decyzja ta wydana została w związku z niewykonaniem przez skarżących obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nałożonego na nich decyzją tego organu z dnia 25 czerwca 2015 r., nr 211/2015, zmienioną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2016 r., nr 244/2016 co do terminu ustaloną na dzień 30 września 2016 r.
Skarżący w dniu 11 czerwca 2018 r. wnieśli o wszczęcie postępowania i zmianę ostatecznej decyzji na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) w ten sposób, by jako adresata decyzji nakazującej rozbiórkę oznaczyć B. Ł., który ich zdaniem jest sprawcą samowoli budowlanej.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiatu Grodzkiego decyzją z dnia 31 maja 2017 r. powołując art. 154 § 2 w związku z art. 154 § 1 K.p.a. odmówił zmiany decyzji z 31 maja 2017 r.
Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wskazaną na wstępie decyzją z dnia 21 października 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy, utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.
W motywach decyzji organ wyjaśnił najpierw istotę postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. i stwierdził, że skoro decyzją z 31 maja 2017 r. został nałożony obowiązek w postaci nakazu rozbiórki, to na jej mocy strona nabyła prawa. Wskazał przy tym na brak możliwości zastosowania tego trybu w stosunku do decyzji nakazowych wydawanych przez organu nadzoru budowlanego w postępowaniach legalizacyjnych i naprawczych.
Wobec tego, w ocenie organu, wydanie decyzji zmieniającej zgodnie z wnioskiem skarżących poprzez zmianę jej adresata, byłoby niedopuszczalne i stanowiłoby naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb z art. 154 § 1 K.p.a. - w przeciwieństwie do trybu z art. 155 K.p.a. - stosuje się bowiem jedynie do decyzji, na mocy których żadna za stron nie nabyła prawa. Tym samym niecelowym było badanie przez organy pozostałych wymienionych w tym przepisie przesłanek w postaci interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli skarżący. Twierdzili, że nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora - współwłaściciela nieruchomości B. Ł., który jest faktycznym sprawcą samowoli budowalnej.
W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 września 2020 r. stwierdził, że kluczową w tej sprawie kwestią jest to, że decyzja z 31 maja 2017 r. nakazująca rozbiórkę części obiektu budowlanego została wydana na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy. Warunkiem zaś wzruszenia decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 K.p.a. jest okoliczność, że żadna ze stron na jej podstawie nie nabyła prawa. Tymczasem, zdaniem Sądu, decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego nie jest taką decyzją, gdyż "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek.
Wyjaśnił, że mimo pozornego braku nabycia przez stronę zobowiązaną do wykonania rozbiórki jakichkolwiek praw, w rzeczywistości jest tak, że strona zobowiązana nie tylko ma określone decyzją obowiązki (a więc obowiązek rozbiórki konkretnego obiektu), zaś niekiedy, jeżeli przepis prawa materialnego to przewiduje, w decyzji takiej określa się również termin wykonania rozbiórki. Z decyzji takiej wynika dla strony zobowiązanej uprawnienie, że ma wykonać rozbiórkę określonego obiektu. Gdy określono w decyzji termin rozbiórki, do uprawnień strony można zaliczyć też prawo do tego, że nie można od niej żądać wcześniejszego wykonania rozbiórki. Podkreślił zarazem, że na podstawie omawianego przepisu potencjalnie możliwa jest jedynie zmiana przedmiotowa decyzji; w założeniu nie wchodzi natomiast w rachubę zmiana podmiotu - adresata decyzji.
Uznając, że organy zasadnie odmówiły zmiany decyzji z 31 maja 2017 r. w trybie art. 154 K.p.a., Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.).
Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 września 2020 r., zaskarżając go w całości.
Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut oznaczony jako procesowy, który pełnomocnik odniósł do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 154 § 1 K.p.a poprzez nieuwzględnienie skargi skarżących w sytuacji, gdy decyzją z 31 maja 2017 r. nie nabyli oni żadnych praw skutkujących poprawą ich sytuacji prawnej związanej z samowolą budowlaną i nakazem rozbiórki.
W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor wskazał, że literalna wykładnia art. 154 K.p.a. prowadzi do wniosku, że uchyleniu mogą podlegać tylko decyzje stwierdzające nabycie praw z uwagi zapewne na ochronę praw nabytych stron postępowania administracyjnego. Ta sama wykładnia, według pełnomocnika, prowadzi do wniosku, że nie ma przeszkód, aby w oparciu o wzmiankowany przepis można było uchylić decyzję nakładającą zobowiązanie. Błędne jest utożsamianie prawa z obowiązkiem, bowiem w systemie prawa jest wyraźny podział na prawa i obowiązki, a jednego nie sposób utożsamiać z drugim, bowiem prawo jest przeciwieństwem obowiązku. Prawo czy też uprawnienie to możliwość określonego działania, natomiast obowiązek to zobowiązanie do określonego działania łub zaniechania. Dodał, że kolejną przesłanką pominiętą zupełnie przez Sąd jest interes społeczny łub słuszny interes strony. W słusznym interesie skarżących jest natomiast uchylenie decyzji o rozbiórce.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zawiera ona tylko jeden zarzut odniesiony do art. 154 § 1 K.p.a., który pozwala na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, a powstały między stronami spór sprowadza się do właściwego rozumienia pojęcia "nabycie prawa", którym posługuje się ten przepis.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że ocena, czy strona nabyło prawo winna być dokonana w oparciu o treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej (zob. m.in. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 912/10, LEX nr 1081950). Słusznie zauważa pełnomocnik skarżących, że strona nabywa prawo z decyzji tworzącej dla niej określone uprawnienia, które kształtują jej sytuację prawną biorąc pod uwagę konkretny przepis prawa materialnego. Jednakże nie można zawężać zakresu decyzji, w których strona nabywa prawo tylko do decyzji, z których wypływają dla strony określone uprawnienia, a zatem decyzji dla niej korzystnych. Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji akceptując stanowisko organu administracji, że strona może nabyć prawo również z decyzji, której rozstrzygnięcie nakłada określone obowiązki i przez to także kształtuje sytuację prawną strony. Najczęściej ma to miejsce w sytuacji wielości stron postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, wszak stroną tego postępowania jest także osoba, która - według skarżących - jest sprawcą samowoli budowlanej i dlatego winna być adresatem obowiązków w postępowaniu naprawczym i w konsekwencji - decyzji o rozbiórce.
Decyzja nakładająca na jedną ze stron obowiązki określone w jej rozstrzygnięciu tworzy jednocześnie prawo (uprawnienie) innej strony do wykonania decyzji przez osobę zobowiązaną, w tym również - na wypadek niewykonania dobrowolnie obowiązku - żądania egzekucji obowiązku strony (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1496/18, LEX nr 2713438). Nie można więc podzielić zaprezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu, że na gruncie art. 154 § 1 K.p.a. "błędne jest utożsamianie prawa z obowiązkiem".
Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wzruszenie decyzji ostatecznej w nadzwyczajnym trybie postępowania wynikającym z omawianego przepisu możliwe jest w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom administracji pewien zakres uznaniowości, swobody działania. W sprawach, w których zastosowanie tzw. uznania administracyjnego jest wyłączone wzruszenie decyzji w trybie art. 154 § 1 K.p.a. jest niedopuszczalne. Co do zasady decyzja skierowana do określonej osoby nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, zarówno w postępowaniu legalizacyjnym, jak i naprawczym nie należy do tego rodzaju decyzji.
W rozpoznawanej sprawie ostateczna decyzja nakazująca skarżącym rozbiórkę części budynku została wydana na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy, a zatem w postępowaniu naprawczym, po stwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego niewykonania przez nich w terminie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wynikającego z ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Jak wynika z materiału zawartego w aktach administracyjnych skarżący już na tamtym etapie postępowania podważali zasadność kierowania do nich obowiązków mogących doprowadzić do legalizacji stwierdzonego odstępstwa w trakcie prowadzenia robót budowlanych. Dali temu wyraz m.in. w piśmie z dnia 3 lutego 2017 r. Z ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 25 czerwca 2015 r. (zmienionej decyzją organu odwoławczego z dnia 22 marca 2016 r. jedynie w zakresie terminu) wynika, że przesądzona w niej została kwestia adresata decyzji spośród osób wymienionych w art. 52 ustawy.
Oznacza to, że także z tego powodu nie jest możliwa zmiana decyzji nakazującej skarżącym rozbiórkę części budynku. Organ nadzoru budowlanego podejmując decyzję o rozbiórce części budynku nie dysponował w tym zakresie marginesem swobody, "luzem decyzyjnym" pozwalającym na wybór innej osoby jako zobowiązanej do wykonania nałożonego obowiązku.
Nie ma znaczenia, czego zresztą nie podnosi autor skargi kasacyjnej, że przepis art. 51 ust. 5 ustawy pozwala organowi, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, na wydanie nie tylko decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, ale również nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Skarżący nie w tym upatrywali możliwość wzruszenia na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. decyzji o nakazaniu rozbiórki. Zarówno w piśmie inicjującym postępowanie z dnia 11 czerwca 2018 r., jak i w toku tego postępowania wyraźnie zakreślili przedmiot żądania, tj. dokonanie zmiany adresata decyzji. O tym zaś, jaki charakter ma pismo decyduje wyłącznie strona, nie organ administracji, oczywiście w sytuacji, gdy pismo nie budzi wątpliwości co do oczekiwań, intencji wnioskodawcy. W niniejszej sprawie nie zachodziły jakiekolwiek wątpliwości co do właściwego zakwalifikowania żądania i ukierunkowania postępowania.
Niesłusznie zarzuca pełnomocnik skarżących, że bezpodstawnie odstąpiono od oceny, czy interes społeczny lub słuszny interes strony nie przemawiają za wzruszeniem decyzji w zakresie oczekiwanym przez skarżących. Niespełnienie podstawowego warunku, jakim jest nienabycie prawa zwalniało i organ administracji, i sąd orzekający w trakcie kontroli zaskarżonej decyzji od obowiązku rozważania tego zagadnienia. Wskazane w art. 154 § 1 k.p.a. przesłanki mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą one zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3719.19, LEX nr 3052015).
Z tych powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.