Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 338/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zakopanem na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w punkcie I. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem do wydania w terminie 14-stu dni aktu administracyjnego lub dokonania czynności w sprawie budowy budynku wozowni wykonanego na działce nr [...] w Z.; w punkcie II. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie III. wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Zakopanem grzywnę w kwocie 5.000 zł.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. Prokurator Rejonowy w Zakopanem wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w sprawie znak: [...], dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku "wozowni" wykonanego na działce nr [...] w Z. Prokurator zarzucił obrazę art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niestosowanie się do terminów załatwiania sprawy przez organ administracji publicznej oraz powołując się na art. 35 § 2 k.p.a. wniósł o wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że pismem z dnia 14 maja 2007 r. F. J. i M. S. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z wnioskiem o spowodowanie kontroli obiektu budowlanego stanowiącego własność B. M. położonego w Z. nr [...] oraz wszczęcia i przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego.
Postępowanie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Zakopanem toczy się pod sygn. znak: [...] i dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku "wozowni" wykonanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z. Prokurator wskazał, że w dniu 30 stycznia 2014 r. skierował do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem zaistniałą w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uznał zażalenie prokuratora za uzasadnione i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Zakopanem dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2014 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy, a nadto przedsięwzięcie środków zapobiegających naruszenia terminów spraw w przyszłości.
Pomimo powyższego stanowiska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nie zakończył postępowania administracyjnego znak: [...] dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku "wozowni" wykonanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wniósł o odrzucenie skargi, a w razie nieuwzględnienia wniosku o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Organ wyjaśnił, że w dniu 7 marca 2005 r. wszczął postępowanie administracyjne znak: [...] w sprawie "zmiany sposobu użytkowania budynku wozowni" dokonanej na działce ewid. [...] położonej w miejscowości Z., na chlewnię, bez wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi". W toku postępowania organ ustalił, że na działce ewid. nr [...] znajduje się budynek murowany o wym. ok. 8,00m x 12,00m, przykryty dachem dwuspadowym, pokrytym blachą. Stan zaawansowania robót budowlanych przy budynku w dacie oględzin w dniu 7 marca 2005 r. to: stan surowy, częściowo zamknięty.
W budynku znajdowały się świnie. Inwestor oświadczył, że budynek został wybudowany w 1977 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1976 r. znak: [...]. Stan budynku od 1977 r. do dnia dzisiejszego nie uległ zmianie. W dniu 13 września 2011 r. inwestor oświadczył, że w budynku wozowni od około 10 lat nie jest prowadzona działalność polegająca na hodowli świń, a budynek wykorzystywany jest do przechowywania maszyn i urządzeń rolniczo – gospodarczych. Podczas kontroli przedmiotowego obiektu przeprowadzonej w dniu 4 października 2011 r. powyższa informacja została potwierdzona. W budynku nie stwierdzono obecności zwierząt. Zawiadomieniem z dnia 6 października 2011 r. poinformowano strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i założenia ewentualnych uwag, natomiast w dniu 25 października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Od przedmiotowej decyzji strony nie złożyły odwołania, wobec czego decyzja stała się ostateczna.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Zakopanem dodatkowy termin załatwienia sprawy do 31 lipca 2014 r. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych PINB wskazał, że istotą postępowania administracyjnego jest, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej. Obowiązuje tutaj zasada "jedna sprawa - jedna decyzja", zatem nie może wydać kolejnej decyzji w sprawie już rozstrzygniętej i tym samym wywiązać się z nałożonego postanowieniem MWINB obowiązku.
Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. Prokurator Rejonowy sprecyzował, że skarga dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w sprawie znak: [...] w przedmiocie budowy budynku wozowni wykonanego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] (nie zmiany użytkowania).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w zakreślonym przez sąd 7 – dniowym terminie, nie ustosunkował się do tak sprecyzowanego przedmiotu skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r. uwzględnił skargę. Sąd wyjaśnił, iż Prokurator Rejonowy w Zakopanem złożył pismem z dnia 30 stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zażalenie na niezałatwienie sprawy z wniosku F. i M. J., dotyczącego wybudowania przez F. B. bez wymaganego pozwolenia budynków na działce o nr ewidencyjnym [...] w Zębie, z powołaniem na znak sprawy: [...], w której Prokurator w dniu 4 października 2013 r. zgłosił udział w sprawie. W uzasadnieniu zażalenia Prokurator wskazał, że pismem z dnia 26 września 2013 r. PINB w Zakopanem powiadomił Prokuraturę Rejonową w Zakopanem o prowadzeniu do numeru [...] postępowania z wniosku F. i M. J. sprawy wybudowania przez F. B. bez wymaganego pozwolenia budynków na działce o nr ewidencyjnym [...] w Z. Ze względu na istotne sprzeczności wynikające z dokumentów zalegających w aktach administracyjnych dołączonych do niniejszej sprawy i do spraw: sygn. II SAB/Kr 333/13, II SAB/Kr 334/13, II SAB/Kr 330/13, II SAB/Kr 339/13, II SAB/Kr 340/13 oraz akt administracyjnych znak: [...], Sąd szczegółowo przedstawił fakty z nich wynikające, aby ustalić w jakiej sprawie zarzucana jest organowi bezczynność.
Sąd wskazał, iż pierwszym dokumentem znajdującym się w aktach znak: [...] jest pismo F. J. i M. S. z dnia 21 listopada 2002 r., w którym wnoszą o sprawdzenie legalności budynku wozowni (k.1). Kolejnym dokumentem, sporządzonym po ponad 2 latach od złożenia wniosku, jest protokół z dnia 4 lutego 2005 r., w którym PINB w Zakopanem odnotował, że wnioskodawcy podają, że budynek wozowni jest wykorzystywany jako chlewnia, a nadto, że został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem, gdyż znajduje się w odległości 2,5 m od granicy (k.2). Zawiadomieniem z dnia 21 lutego 2005 r. organ poinformował strony o prowadzeniu postępowania znak: [...] w sprawie " obiektu budowlanego - budynku "wozowni" położonego w Z. pod nr [...], który jest użytkowany jako chlewnia". W dniu 7 marca 2005 r. organ przeprowadził oględziny (k.4). Kolejną czynnością organu, przeprowadzoną po 3 latach, było zwrócenie się w dniu 20 lutego 2008 r. do Urzędu Gminy w Białym Dunajcu o akta sprawy pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1976 r. nr [...].
Po kolejnych 2,5 roku, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 4 października 2011 r. (k.23) PINB w Zakopanem ustalił, że w budynku wozowni brak jest zwierząt hodowlanych, parkowane tam są maszyny rolnicze. W dniu [...] października 2011 r. wydana została decyzja nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku wozowni na chlewnię na działce nr [...] w Z., bez wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi (k.32). Jak z kolei wynika z akt [...], do tej teczki złożone zostało pismo F. J. i M. S. z dnia 25 listopada 2011 r., w którym domagają się sprawdzenia usytuowania wozowni, która jest za blisko ich posesji (k.3). W sprawie [...] w dniu 1 października 2013 r. zawiadomiono strony o przeprowadzeniu oględzin w sprawie "obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr ew. [...] w Z. (k.2). Podczas oględzin odnotowano w protokole (k.30), że budynek wozowni został wybudowany z odstępstwami od projektu.
W dniu 4 października 2013 r. Prokurator Rejonowy w Zakopanem zgłosił udział w postępowaniu administracyjnym znak: [...] w sprawie obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr ew. [...] w Z. Sąd zaznaczył, iż organ zawiadomił prokuratora pismem z dnia 26 listopada 2013 r. do sygn. [...] (k.42), że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego sprawa obiektów budowlanych na działce nr ew. [...] w Z. zostanie rozdzielona na kilka odrębnych spraw, które będą dotyczyć każdego z tych obiektów z osobna. Pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. Prokurator zwrócił się do PINB w Zakopanem (do sprawy [...]) o udzielenie informacji o sposobie załatwienia sprawy dot. wybudowania przez Franciszka Bobaka budynków w Zębie wbrew przepisom prawa budowlanego (k.38). Pismem z dnia 3 marca 2014 r. znak: [...] organ poinformował prokuraturę o prowadzeniu kilku spraw: [...],[...],[...],[...],[...] oraz że w sprawie [...] – zmiany sposobu użytkowania budynku wozowni na chlewnię dnia [...] października 2011 r. wydana została decyzja umarzająca postępowanie administracyjne (k.41).
Na karcie 43 akt [...] znajduje się pismo z dnia 3 marca 2014 r. o niezrozumiałej treści: "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem dnia 28 lutego 2014 r. zawiadomił, że w dniu [...] maja 2005 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie znak: [...], dotyczące budowy budynku gospodarczego – wozowni wykonanego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...]. Wszczęcie niniejszego postępowania zostało właściwie określone w zawiadomieniu wydanym w dniu i dotyczyło zmiany sposobu użytkowania budynku wozowni....".
Sąd stwierdził, że w aktach tych brak jest takiego pisma z dnia 28.02.2014 r. Pismo z takiej daty opatrzone sygnaturą [...] znajduje się na stronie 56 w aktach [...]. Pismem tym organ zawiadomił strony, że w dniu 21 lutego 2005 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego – wozowni...". Jest to data zawiadomienia o oględzinach w sprawie obiektu wozowni, który jest użytkowany jako chlewnia. Nadto, jak wynika z karty 60 akt [...] w wezwaniu z dnia 3 marca 2014 r. PINB w Zakopanem podał, że prowadzi sprawę znak: [...] w sprawie budowy budynku gospodarczego – wozowni. W sprawie znak: [...] w dniu 3 marca 2014 r. PINB w Zakopanem poinformował MWINB w Krakowie, że prowadzi m.in. sprawę znak: [...] - w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku wozowni na chlewnię na działce nr [...] w Z. bez wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi. Pismo to otrzymał Prokurator Rejonowy w Zakopanem.
Również z pisma z dnia 5 marca 2014 r. (k.64,65 akt NB.5160.4.36.2013) wynika, że sprawa: [...] jest prowadzona. W protokole przesłuchania świadka z dnia 14 marca 2014 r. (k.68,70) wymieniona jest również sprawa znak: [...]. W decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia [...] września 2014 r. wydanej w sprawie znak: [...] nr [...], wydzielonej ze sprawy [...], podano, że do sygn. [...] prowadzone jest postępowanie w sprawie budowy wozowni. W postanowieniu Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w sprawie znak: [...] nr [...] organ podał, że prowadzi postępowanie znak: [...] w sprawie budowy wozowni. Także z notatki z dnia 28 marca 2014 r. znajdującej się na karcie 30 akt II instancji wynika, że postępowanie w sprawie [...] nie zostało zakończone.
Wobec powyższego Sąd wojewódzki uznał, że oprócz postępowania prowadzonego do sygn. [...] w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku wozowni na chlewnię, wszczęte zostało również przez PINB w Zakopanem postępowanie w sprawie budowy wozowni. Nie ma przy tym znaczenia, że organ posługiwał się w tej sprawie dwoma oznaczeniami sprawy: [...], jak również [...], informując prokuratora o mającym później nastąpić rozłączeniu spraw. Prawnie relewantne jest bowiem określenie sprawy według kryterium podmiotowego i przedmiotowego, a nie przypisanie jej numeru.
W ocenie Sądu pierwszej instancji pismo z dnia 30 stycznia 2014 r. spełnia przesłanki określone w art. 37 k.p.a., a więc skarżący wyczerpał środki zaskarżenia. Sąd zaznaczył, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zażalenie Prokuratora dotyczące sprawy "wybudowania przez F. B. bez wymaganego pozwolenia budynków na działce [...] w Z." (czyli również budynku wozowni) rozdzielił i wydał postanowienia o uznaniu zażalenia za uzasadnione w szeregu sprawach, w tym w sprawie [...], błędnie określonej jako dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku wozowni. Ta sprawa została bowiem zakończona decyzją.
W ocenie Sądu nie ma to jednak znaczenia, gdyż istotne jest to, by skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Treść wydanego postanowienia nie ma wpływu na dopuszczalność skargi. Konsekwencją błędu zawartego w postanowieniu organu II instancji było jego powtórzenie w skardze. Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. Prokurator jednakże sprecyzował żądanie skargi.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż przedmiotem oceny jest to, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem pozostawał w przedmiotowej sprawie w bezczynności. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia lub nie podjął czynności.
Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie legalności budynku wozowni wszczęte zostało najpóźniej w dniu 21 stycznia 2005 r. Czynności w tej sprawie zostały dokumentowane w sprawie o nadanym przez organ oznaczeniu [...] oraz [...]. W sprawie znak: [...] prowadzone było również postępowania dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Nadanie sprawie numeru jest czynnością porządkową, biurową i nie może przesądzić o zakresie prowadzonego postępowania. Dlatego też w ocenie Sądu twierdzenie organu, że postępowanie w sprawie [...] zakończyło się wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu wozowni nie oznacza jeszcze, że zakończyło się postępowanie w sprawie legalności obiektu wozowni. Bowiem jak wynika z przedstawionych wyżej dokumentów organ postępowanie takie prowadził i go nie zakończył. Zdaniem Sądu zachowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanym w kontrolowanej sprawie świadczy o pozostawaniu organu w bezczynności, a nadto pozwala stwierdzić, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika z kolei obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw.
Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Przedstawiony powyżej przebieg postępowania świadczy zdaniem Sądu o rażącej bezczynności organu w prowadzeniu postępowania w kontrolowanej sprawie. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby tak długi okres bezczynności był usprawiedliwiony jakąkolwiek niezależną od organu i długotrwałą przeszkodą, która w sposób obiektywny uniemożliwiałaby wcześniejsze podjęcie czynności. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego niewątpliwie nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminu załatwienia sprawy, a jego zachowanie stanowi przykład rażącego naruszenia prawa.
Sąd podkreślił, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie decyzja nie została wydana, mimo upływu kilkunastu lat od złożenia wniosku i 10 lat od daty wszczęcia postępowania z urzędu. W ocenie Sądu pierwszej instancji przedstawiony ciąg zdarzeń ocenić można jako świadome zaniechanie przez organ załatwienia sprawy.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności sprawy i oczywistą, a zarazem niczym nie uzasadnioną bierność organu, Sąd wojewódzki na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 1 miesiąca (pkt I wyroku). Z uwagi na prowadzenie przez organ czynności w sprawie budowy budynku wozowni wykonanego na działce nr [...] w Z. do różnych sygnatur, zobowiązanie skonkretyzowano w sposób opisowy. Sąd stwierdził, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt II wyroku.
Z uwagi na rażące przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 k.p.a., a także sposób działania organu, a raczej jego brak, Sąd uznał za zasadne także wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5 000 złotych na podstawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt III wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem. Wyrok zaskarżono w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono mu naruszenie:
- - art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie występuje bezczynność mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
oraz na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:
- - art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie rażąco wysokiej kary grzywny, przekraczającej stopień winy organu I instancji, wynikającej z nieuwzględnienia przy jej wymiarze przewagi okoliczności łagodzących nad obciążającymi oraz możliwości finansowych organu, jak również brak wyczerpującego uzasadnienia dot. wysokości nałożonej grzywny, a w konsekwencji wymierzenie grzywny w nadmiernej wysokości poprzez brak miarkowania jej wysokości w stosunku do ustalonego stanu faktycznego;
- - art. 1 i 2 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 138 p.p.s.a., jako obrazę przepisów polegającą na nie zawarciu w komparycji wyroku sygnatury akt sprawy toczącej się przed PINB w Zakopanem, względem której zapadł wyrok, co skutkuje nie rozpoznaniem istoty sprawy i brakiem możliwości wykonania wyroku z uwagi na brak wskazania, w jakiej sprawie organ winien wydać akt lub dokonać czynności;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością, co doprowadziło do błędu w dokonanej ocenie dowodów przez WSA, z uwagi na przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie prowadzone jest postępowanie administracyjne dot. budowy wozowni (a nie zmiany sposobu użytkowania wozowni) bądź też takie winno być prowadzone, jak również że w niniejszej sprawie powinien być wydany akt administracyjny (pomimo zakończenia niniejszego postępowania administracyjnego decyzją PINB nr [...] z dnia [...].10.2011r.);
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a na wypadek nie uwzględnienia powyższego na podstawie art. 176 w zw. z art. 189 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania. Ponadto na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2015 r. (sygn. akt. II SAB/Kr 338/14) oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Rozpoznając sprawę w wyżej określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności należy ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w wadliwym ustaleniu stanu faktycznego, który doprowadził do przyjęcia, iż organ prowadzi postępowanie administracyjne dotyczące budowy wozowni, lub że postępowanie takie powinno być prowadzone w sytuacji gdy w sprawie o zmianę sposobu użytkowania wozowni została wydana decyzja z dnia [...] października 2011 r. Z zaprezentowanym przez skarżącego kasacyjnie stanowiskiem nie sposób się zgodzić.
Przede wszystkim wskazać należy, że z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, iż uzasadnienie wyroku powinno między innymi zawierać podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przedstawiono w nim szczegółowy przebieg postępowania administracyjnego, podkreślono okoliczności mające miejsce w niniejszej sprawie, które wskazują na niewłaściwe działanie organu, zdefiniowano pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., wskazano co było przyczyną wymierzenia organowi grzywny oraz dlaczego ustalono ją w wysokości 5000 zł.
Co do zasady, spełnione zostały zatem wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nadto podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, który podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 12 marca 2015 r. I OSK 2338/13, Lex 1675977). Powyższe również uzasadnia twierdzenie, że nietrafny jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie omawianego przepisu.
Niezależnie od powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że stan faktyczny został ustalony wadliwie. Prawidłowo bowiem Sąd wojewódzki wskazał, jakie czynności podejmował organ administracji, a z dokumentów przywołanych przez Sąd znajdujących się w aktach sprawy, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ administracji najpóźniej 21 lutego 2005 r. wszczął postępowanie w sprawie "budowy budynku wozowni" (niezależnie od postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania tegoż budynku, które zostało zakończone decyzją z dnia [...] października 2011 r.) oraz że postępowanie to nie zostało zakończone. Powyższe uzasadnia twierdzenie, iż organ administracji pozostaje w stanie bezczynności. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął i przeprowadził postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania omawianego budynku, które zakończyło się decyzją z dnia [...] października 2011 r. Fakt, że inwestor legitymował się co do przedmiotowego budynku decyzją udzielająca pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1976 r. nie zwalniało organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania co do tego czy inwestycja ta powstała w zgodzie z ww. warunkami.
Takie żądanie zostało zgłoszone przez F. J. i M. S. już w 2002 r. i ponawiane w kolejnych pismach m.in. z dnia 25 listopada 2011 r., w którym wskazuje się, że budynki wymienione w tym piśmie posadowione są zbyt blisko ich posesji. Oczywiście rację ma organ administracji twierdząc, że postępowanie dotyczące legalności samego obiektu budowlanego powinno poprzedzać postępowanie w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania jednakże powyższe jedynie potwierdza, iż postępowanie w sprawie budynku wozowni organy nadzoru budowlanego prowadzą w sposób nieprawidłowy.
Nie ma też racji skarżący kasacyjnie organ twierdząc, że niewskazanie numeru sprawy, w której Sąd zobowiązał do wydania rozstrzygnięcia czyni wyrok niewykonalnym. Jak bowiem trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji oznaczenie sprawy numerem (znakiem, sygnaturą) ma jedynie znaczenie porządkowe. Sąd w sposób czytelny określił przedmiot sprawy, w której organ administracji pozostaje w bezczynności, i w której zobowiązał do wydania rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem z sentencji jak i z uzasadnienia wyroku wynika, że postępowanie toczy się w sprawie budowy budynku wozowni, a zatem obowiązkiem organu jest wyjaśnienie czy budynek ten zrealizowano zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i wdrożenie ewentualnie procedury naprawczej.
I wreszcie nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 tej ustawy, którego skarżący upatruje w wymierzeniu organowi zbyt wysokiej, nieuwzględniającej sytuacji finansowej organu grzywny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle ustalonego stanu faktycznego tej sprawy, zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5 000 zł, co podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Wysokość grzywny uzasadnia przede wszystkim czas, przez jaki nierozstrzygnięto sprawy ostatecznie (co najmniej od 21 lutego 2005 r., to jest prawie 10 lat licząc do dnia wyrokowania) oraz niczym nieuzasadnione przedłużanie postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd podkreślił, czego nie zakwestionował skutecznie autor skargi kasacyjnej, iż naruszenie przepisów o szybkości postępowania miało charakter rażący i a zwłoka nie była uzasadniona stopniem skomplikowania sprawy.
W konsekwencji nie można zarzucić Sądowi, że nałożył na organ administracji grzywnę. Zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. (M.P. poz. 179), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2014 r. wyniosło 3783,46 zł. Oznacza to, że górna granica grzywny, jaką Sąd może wymierzyć w niniejszej sprawie, wynosi ok. 37830 zł. Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji wymierzył grzywnę w dolnych granicach ustawowego zagrożenia nawet jeżeli ta kwota jest wyższa od minimalnej.
Jednocześnie w ocenie Sądu grzywna winna spełniać funkcję represyjną i prewencyjną co oznacza, że jej wysokość musi być dostosowana do okoliczności danej sprawy. W niniejszej sprawie grzywna w wymierzonej wysokości spełnia wskazane funkcje. Jednoczenie zwrócić należy uwagę, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych należy do obowiązków organu (wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r., II OSK 617/14 dostępne na: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl)) i nie może uzasadniać odstąpienia od nałożenia grzywny.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.