Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1184/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie do rejestru zabytków.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Minister Kultury po rozpatrzeniu wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] listopada 1989 r., nr [...], na mocy której dokonano wpisu do rejestru zabytków pod numerem [...] kamienicy przy ul. Z. w L.- utrzymał w mocy decyzję Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2004 r.
W toku postępowania ustalono, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. decyzją z dnia [...] listopada 1989 r. wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] kamienicę w L. przy ulicy Z. wraz z murem ogrodzeniowym, w granicach działki nr 86. Wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji obecna współwłaścicielka nieruchomości M. M. stwierdziła, że nieruchomość została wpisana do rejestru bez powiadomienia ówczesnej właścicielki budynku, a ponadto decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 pkt 1 oraz 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. W decyzji nie określono precyzyjnie daty powstania kamienicy (po roku 1871), nie wykazano, że obiekt ma znaczenie ze względów historycznych dla dziedzictwa i rozwoju kultury. Ponadto według wnioskodawczyni kamienica została rozebrana w 1954 r. i wybudowana na nowo. Obiekt nie stanowi również wartości naukowej ani artystycznej.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L., na podstawie § 2 pkt 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 9 czerwca 1959 r. w sprawie przejmowania budynków w zarząd państwowy (Dz. U. Nr 38, poz. 237 ze zm.) decyzją z dnia 12 stycznia 1970 r. orzekło o przejęciu z dniem 1 lutego 1971 r. w zarząd państwowy kamienicy przy ul. Z. w L. i przekazaniu tego zarządu Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w L. Decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] listopada 1989 r. o wpisie do rejestru zabytków kamienicy przy ul. Z. w L. skierowana została do Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w L. Organ wskazał, iż oznacza to, że na podstawie w/w decyzji Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w L. był w dacie wpisu do rejestru zabytków stroną postępowania i doręczenie zarządowi tej decyzji było prawidłowe.
Organ podniósł, że stosownie o przepisu art. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury, obowiązującej w dniu wydania decyzji, dobrem kultury jest każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, posiadający przynajmniej jedną z trzech wartości: historyczną, naukową lub artystyczną i z tego względu mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego. Jak stanowił art. 5 pkt 1 tej ustawy, pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogły być w szczególności dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania.
Minister Kultury wskazał, że ustawa o ochronie dóbr kultury nie określała granic czasowych dla pojęcia - dobro kultury, którym mógł być każdy przedmiot wytworzony zarówno w przeszłości, jak i współcześnie. Nieprecyzyjne datowanie kamienicy w decyzji o wpisaniu jej do rejestru zabytków nie dyskwalifikuje posiadanej przez nią wartości historycznej, zwłaszcza, że w decyzji jest mowa również o wykorzystywaniu wcześniejszego podpiwniczenia. W dniu 1954 r. przeprowadzono generalny remont budynku oraz wykonano sgrafitti na elewacji kamienicy. Organ wskazał ponadto, że w 1973 r. opracowana została przez PP Pracownie Konserwacji Zabytków Oddział w L. monografia obiektu, szczegółowo opisująca historię zabudowy w tym miejscu. W 1983 r. opracowana została ponadto dla tego zabytku karta ewidencyjna, tzw. karta biała. Organ wskazał ponadto, że oceny obiektu dokonują osoby posiadające wiedzę i kwalifikacje zawodowe w zakresie ochrony zabytków.
Minister Kultury w uzasadnieniu decyzji wskazał też, że wobec decyzji Prezydium Rady Narodowej w L. z dnia [...] stycznia 1970 r. o przejęciu w zarząd państwowy kamienicy przy ul. Z. w L. oraz o przekazaniu tego zarządu Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w L, nie można zgodzić się z twierdzeniem M. M., iż Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w L. nie był stroną postępowania w sprawie wpisania obiektu do rejestru. Ponadto decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. nie narusza rażąco przepisów art. 2 i 5 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury. Podniósł, że z pisma Urzędu Miejskiego w L. z dnia 7 lipca 1999 r. nie wynika, że kamienica nie posiada podpiwniczenia, o którym mowa w decyzji. Za rażące naruszenie prawa nie może być uznany fakt rozbieżności w czasie pomiędzy opracowaniem w 1973 r. - Skróconej dokumentacji naukowo-historycznej kamienica ul. Z. w L. oraz w 1983 r. karty ewidencyjnej obiektu, a wpisaniem w 1989 r. tego obiektu do rejestru zabytków.
W skardze na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2005 r. M. M. zarzuciła zaskarżonej decyzji i poprzedzającym ją decyzjom Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2004 r. i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] listopada 1989 r. obrazę art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez to, że decyzja I instancji została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania z obrazą art. 28 k.p.a., została natomiast skierowana do jednostki organizacyjnej nie posiadającej przymiotu strony z obrazą art. 29 i art. 30 k.p.a.; obrazę art. 10 § 1,2, 3 i art. 61 § 1 i 4 k.p.a., art. 109 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez decyzję organu I instancji, która nie zapewniła stronie udziału w postępowaniu administracyjnym mimo, że decyzja dotyczyła tej strony, obrazę art. 7 k.p.a. w obu decyzjach Ministra Kultury przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej oraz poprzedniej właścicielki kamienicy i nie wykazanie, że we wpisaniu kamienicy, która zabytkiem nie jest, do rejestru zabytków istnieje obiektywny interes społeczny; wydanie decyzji organu I instancji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 2 i 5 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury) wg. brzmienia tych przepisów na dzień 22 listopada 1989 r. przy braku przesłanek do zastosowania tych norm prawnych; wydanie jej z obrazą art. 4 pkt. 3 w/w ustawy przy braku przesłanki oczywistego charakteru zabytkowego przedmiotu decyzji, bez przeprowadzenia badań naukowych, błędnie przeprowadzonych badań historycznych, sprzecznych ze stanem własności wynikającym z księgi wieczystej, potraktowanie karty rejestracyjnej zabytku jako dowodu w sprawie historyczności budynku, utożsamianie dokumentacji badań archeologicznych innego obiektu z piwnicami obiektu o który toczy się spór, niedokładne rozpatrzenie materiału dowodowego; obrazę art. 127 § 1 k.p.a. przez pozbawienie właścicielki obiektu możliwości skarżenia decyzji I instancji, a także pozbawienie możliwości skontrolowania tej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny; wskazanie w skarżonej decyzji art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z obrazą zasady lex retro non agit zamiast art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); obrazę art. 107 § 1 k.p.a. przez wadliwe pouczenie o środkach prawnych.
Z tych względów wniesiono o stwierdzenie nieważności obu decyzji Ministra Kultury oraz decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w całości lub uchylenie obu decyzji Ministra Kultury w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Ministra Kultury.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone właściwie, a Minister Kultury wziął pod uwagę wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, badając treść decyzji i zachowanie procedury przy jej wydawaniu oraz dokonał ustaleń, czy rozstrzygniecie nie narusza rażąco prawa materialnego.
Sąd stwierdził, że nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że decyzja została skierowana do jednostki organizacyjnej nie posiadającej przymiotu strony. W dniu [...] stycznia 1970 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. wydało decyzję o przejęciu kamienicy przy ul. Z. w zarząd państwowy oraz przekazaniu wykonania tego zarządu Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w L. Decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wpisie do rejestru,zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, mogła być skierowana do użytkownika, jako osoby wnioskującej o wpis do rejestru zabytków. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że organ nie mógł ustalić właścicieli nieruchomości i dokonał zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wpisu do rejestru na tablicy ogłoszeń przedmiotowego budynku na okres 2 tygodni. Pominięcie właścicielki w toku postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania, ale nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.
Sąd stwierdził także, że organ wykazał w sposób szczegółowy, że miał podstawy, aby dokonać wpisu kamienicy do rejestru. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że organy ochrony zabytków nie są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych, ochronie prawnej podlegają bowiem także dobra kultury nie wpisane do rejestru, jeśli ich charakter zabytkowy jest oczywisty i niepodważalny.
W skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku adwokat M. M. wnosiła o jego uchylenie w całości i uchylenie poprzedzających go decyzji Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2005 r. i z dnia [...] grudnia 2004 r. zarzucając naruszenie wymienionych przepisów postępowania: art. 28 k.p.a. i art. 7 k.p.a. przez uznanie za stronę decyzji organu administracji, który na mocy upoważnienia Prezydenta m. L. zawartego w zarządzeniu nr 44 z 17 lipca 1975 r. w sprawie przekazywania określonych rodzajów spraw w zakresie administracji państwowej, a następnie na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe, wydawał decyzje administracyjne w sprawie nieruchomości. Obraza ta polega także na braku interesu prawnego Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w L. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ograniczenia własności i naruszającym prawo przyznaniu mu statusu strony. Zarzucając obrazę art. 7 kpa skarżąca wskazała ponadto, że organ orzekający za stronę swojej decyzji uznał jednostkę organizacyjną ówczesnego organu władzy, który dzięki tej decyzji mógł,na cele sprzeczne z celami właściciela i bez jego wiedzy, dokonać zmiany charakteru nieruchomości z dotychczasowego celu mieszkalnego na cel użytkowy i dzięki tej decyzji mógł korzystać ze środków finansowych specjalnego funduszu mieszkaniowego a następnie obciążyć hipotekę właściciela nieruchomości bez jego wiedzy, wbrew jego interesom.
M. M. zarzuciła także obrazę art. 14 ustawy o ochronie dóbr kultury,wskazującego kto jest uprawniony do złożenia wniosku o wpis i na tej podstawie uznanie, że uprawnionym był Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w L. Ponadto zarzuciła obrazę art. 28, 107 § 1, art. 109 pkt 2 k.p.a. przez rażące naruszenie tych przepisów i pominięcie strony postępowania jako adresata decyzji o wpisie na listę zabytków i jawne pogwałcenie zasad postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono także, że w skarżonych decyzjach przyjęto bezpodstawnie, że pominięcie jednej strony postępowania może stanowić podstawę wzruszenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podczas gdy podstawę taką stanowić może także art.156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a..
Dodatkowo M. M. zarzuciła naruszenie w obu decyzjach Ministra oraz w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 1989 r. art. 28, art. 61 § 1, 2 i 4, art. 91 § 3 a przede wszystkim art. 107 § 1 k.p.a. przez uznanie strony za nieistotny brak elementu decyzji i skierowania decyzji do jednostki organizacyjnej, która stroną nie była. W wyniku tego działania, doprowadzono do przebudowy domu mieszkalnego na pracownie i sklep jubilerski, przerabiając piwnicę zabytkową na sejf zakładu jubilerskiego. Następnie skarżąca podniosła, że wszystkie orzeczenia organów administracji oraz wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego naruszają rażąco prawo, w tym art. 75 § 1, art. 77 k.p.a. przez niezgromadzenie wszelkich dowodów i zarzuciła organowi nadzoru niewyczerpujące zebranie i wyjaśnienie dowodów..
Następnie w skardze kasacyjnej zarzucono wszystkim decyzjom oraz wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - przez rażące naruszenie prawa - w tym art. 5 pkt 1 oraz 2 ustawy o ochronie dóbr kultury przez przyjęcie, iż nieruchomość wybudowana od podstaw w latach 1987-88 spełnia przesłanki nieruchomości zabytkowej, podczas gdy nie ma ona żadnej wartości historycznej, naukowej, czy artystycznej. Odrębnie zarzucono, że organy nadzoru zastosowały zbyt szeroką wykładnię i wadliwie zastosowały przepisy do okoliczności faktycznych, w stosunku do obiektu nie mającego cech zabytku w chwili orzekania w roku 1989, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji wpisu na listę zabytków obiektu, który zabytkiem nie był, czego nie zauważył Sąd I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej M. M. stwierdziła, że Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w L. sprawował władzę imperialną wydając decyzje administracyjne w zakresie nieruchomości będących pod zarządem państwowym, na podstawie art. 68 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 9 czerwca 1959 r. w sprawie przejmowania budynków w zarząd państwowy (Dz. U. Nr 38, poz. 237). Mimo, że po odebraniu właścicielom zarządu w roku 1971, trzy lata później zmieniło się prawo lokalowe i przestał obowiązywać art. 68 ustawy z 1959 r., to nadal w następnych latach zarząd był sprawowany przez organ władzy państwowej, a zarządzenie Prezydenta Miasta L. nr 44 z dnia 17 lipca 1975 r., będące podstawą wydawania przez MZBM decyzji administracyjnych obowiązywało do 1987 r., na mocy art. 25 ust.1 prawa lokalowego. Dopiero w 1994 r., kiedy obowiązywać zaczęło nowe prawo lokalowe, zmienił się charakter władania zarządzanymi nieruchomościami prywatnymi - jednostki zarządzające miały zostać traktowane jako prowadzący cudze sprawy bez zlecenia.
Mimo to zarząd został uchylony dopiero w 1996 r. Z tych względów MZBM nie mógł być w 1989 r. równocześnie organem wydającym decyzje oraz stroną decyzji administracyjnej, jak orzekły organy a potwierdził Sąd I instancji. MZBM nie miał też interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wpisu na listę zabytków, nie dotyczyła go wzmożona ochrona prawna będąca skutkiem wpisu na listę zabytków. Korzyści odnoszone przez ZMBM były jedynie doraźne i ekonomiczne - Zarząd nie musiał wykładać własnych środków na inwestycje lecz mógł korzystać ze zgromadzonych funduszy mieszkaniowych pochodzących z odpisów z czynszu lokatorskiego, z których to skorzystano przy przebudowie obiektu, sprzecznie z art. 7a ustawy o remontach i nadbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. Wpis na listę zabytków stał się konieczny, by uzasadnić finansowanie odbudowy ze środków publicznych.
Następnie zarzucono obrazę art. 14 ustawy ochronie dóbr kultury przez uznanie wniosku o wpis do rejestru za skuteczny, podczas, gdy w/w przepis stanowił, że wpis może nastąpić na wniosek: prezydium właściwej rady narodowej, właściciela albo użytkownika nieruchomości i z urzędu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Decyzja z 1989 r. została wydana z urzędu, ponieważ ani właściciel ani użytkownik (którego nieruchomość nie miała) wniosku nie złożył. Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych nie był użytkownikiem nieruchomości i decyzja nie mogła być do niego adresowana, jako do strony postępowania. Błędne ustalenie kręgu stron postępowania i ominięcie jedynej osoby (współwłaścicielki nieruchomości) jaka mogła być stroną stanowi rażące naruszenie prawa. W skardze kasacyjnej zarzucono, że nieprawdą jest, że organ nie mógł ustalić właścicieli nieruchomości z powodu nie przeprowadzonych postępowań spadkowych - w ewidencji gruntów m. L. od czasu jej założenia w 1962 r. do 1996 r. wpisani jako właściciele byli Zawadzcy, większość postępowań spadkowych po dawnych właścicielach jest wpisanych do księgi wieczystej nieruchomości - tyle, że w j. rosyjskim.
Organy mogły ustalić właścicieli na podstawie dokumentów posiadanych przez Sąd Rejonowy oraz zgromadzonych w ewidencji ludności. Pominięto więc obowiązek zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu, nie można także uznać za skuteczne rzekome wywieszenie ogłoszenia na tablicy ogłoszeń na budynku - tablica taka nigdy nie istniała. W dalszej części skargi kasacyjnej zarzucono, że w toku postępowania nie zostały zgromadzone wszystkie dowody, dostępne Ministrowi Kultury, a potwierdzające brak zabytkowości obiektu wpisanego na listę zabytków. Obowiązkiem skarżącej w toku postępowania o stwierdzenie nieważności było przedstawienie i uprawdopodobnienie zarzutów, co skarżąca uczyniła, tymczasem organy nie sprawdziły informacji wskazujących jednoznacznie, że budynek został rozebrany i następnie od nowa wybudowany. Zdaniem skarżącej przeprowadzone w latach 1954, 1961, 1977, 1987-88 kapitalne remonty kamienicy, obejmujące również remont fundamentów, potwierdzają fakt, że budynek został zrekonstruowany od podstaw.
Oczywistość braku cech zabytku wynika z jego całkowitego rozebrania i postawienia na nowo, w wyniku przeprowadzonych remontów ewentualne zabytkowe fragmenty zostały całkowicie zniszczone. W skardze kasacyjnej wywiedziono także, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oparta jest na błędnej podstawie historycznej, co spowodowało wpis do rejestru zabytków, bez przesłanek wynikających z art. 5 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury. Rażącą nadinterpretacją jest wskazanie, że kamienica może być zabytkiem, skoro została wybudowana od podstaw i nie jest rekonstrukcją istniejącej wcześniej kamienicy. Kamienica ta posiada żelbetowe fundamenty i stropy, nowe ściany i nie posiada kolebkowych piwnic, "z wykorzystaniem wcześniejszego podpiwniczenia" - którego tam nie było. Z tych względów zdaniem skarżącej skarga kasacyjna powinna być uwzględniona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) orzeka w granicach skargi kasacyjnej. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargą pełni zatem w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej.Skarżąca, jako adwokat, samodzielnie sporządziła skargę kasacyjną ale zarówno żądania (uchylenia wyroku i dwóch poprzedzających go decyzji Ministra Kultury w sytuacji gdy skarga kasacyjna wskazuje obok naruszenia prawa materialnego także naruszenia procedury) jak i sformułowanie podstaw kasacyjnych, odnoszonych zarówno do skarżonych decyzji i działania organów administracji jak i do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz jego wyroku, nie mogą być uznane za prawidłowe.
Wadliwość skargi kasacyjnej zawierającej łącznie ujmowane zarzuty przeciwko różnym decyzjom administracyjnym i organom administracji - Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków i Ministrowi Kultury oraz przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie zmusiła Naczelny Sąd Administracyjny do samodzielnego ustalania, które z licznych, ponawianych zarzutów odnoszą się do zaskarżonego wyroku.
Pierwsza (I) grupa zarzutów skargi kasacyjnej odnosi się do naruszenia przepisów postępowania,co miało mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięć organów administracji i sądu. Jako naruszone wskazane zostały przepisy art. 28 k.p.a.(dwukrotnie - poprzez uznanie MZBM za stronę w postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru zabytków i poprzez pominięcie strony postępowania (następców prawnych właścicieli nieruchomości) oraz, również ponawiane,art.7, art. 107 § 1, art. 109 § 1,art. 156 § 1 pkt 2 i 4, art. 61 § 1, 2 i 4, art. 91 § 3, art. 39,art. 40 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty naruszenia wskazanych przepisów procedury administracyjnej są kierowane przede wszystkim w stosunku do orzeczeń administracyjnych i organów administracji publicznej - Ministra Kultury i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. (temu organowi m.in. ukrycie wobec organu nadzoru faktu istnienia dokumentów, zgromadzonych w archiwum).
Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (oraz "wszystkim orzeczeniom") zarzucono natomiast w ramach naruszeń procesowych " naruszenie prawa w tym art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. przez niezgromadzenie wszelkich dowodów dostępnych Ministrowi Kultury oraz naruszenie (zarzut ten odniesiono także do wszystkich orzeczeń)art. 14 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. Nr 10,poz. 48 ze zm.) wskazującego kto może złożyć wniosek o wpis do rejestru zabytków i w tym kontekście zarzucono Sądowi I instancji (i organom orzekającym) przyjęcie, że Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych będący w istocie organem wykonującym zarząd nieruchomością był także użytkownikiem nieruchomości i stroną.
Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą proceduralną skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) może być "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ". Nie chodzi tutaj o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych - w rozpoznawanej sprawie - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stosowanego przez organy administracji, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. W skardze kasacyjnej M. M. żaden z zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. nie został powiązany z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu administracyjnym. Zwłaszcza zarzuty naruszenia przepisów dotyczących niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 75 i 77 k.p.a.) są niezasadne, bo sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego, orzekają opierając się na aktach sprawy, wyjątkowo tylko może być dopuszczony dowód z dokumentów(art. 133 § 1 i art. 106 § 4 P.p.s.a.).Niezasadne są też zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 1 czy art. 109 § 1 k.p.a., które w oczywisty sposób nie odnoszą się do wad zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się do określonego jako procesowy zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. związanego z naruszeniem art. 14 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. Nr 10,poz.48 ze zm.), skierowanego także do wojewódzkiego sądu administracyjnego, należy uznać go za niezasadny. Decyzję o której unieważnienie ubiega się skarżąca wydał inny organ a nie Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych, ten ostatni zatem mógł być - z racji przekazanego mu decyzją z dnia 12 stycznia 1970 r. zarządu - stroną postępowania, w sytuacji gdy strony nie dało się organom ustalić i gdy, z tytułu tego zarządu mógł być traktowany jako strona. Ten zarzut skargi nie może być zatem uznany za zasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę M. M. na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] listopada 1989 r. Tym samym Sąd badał sprawę w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.(zarzut naruszenia pkt 4 był powiązany z zarzutem skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania). Nieważność decyzji stwierdza się w wyjątkowych sytuacjach, jest to odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej,takim odstępstwem jest też - mogąca prowadzić do wzruszenia decyzji - instytucja wznowienia postępowania. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego jest nieuczestniczenie strony w postępowaniu (a tę wadę skarżąca w istocie podnosi w związku z art. 28 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i 14 ustawy o ochronie dóbr kultury) czy wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi, który wydał decyzję(w istocie taki charakter mają zawarte w skardze kasacyjnej wywody skarżącej dotyczące historii budynku i jego kolejnych właścicieli i wskazywane dokumenty).Inne są przesłanki stwierdzania nieważności odnoszące się nie tyle do wad postępowania co do wad samej decyzji.
Odmienność przesłanek i trybu wznowienia postępowania i stwierdzania nieważności sprawia, że instytucje te nie mogą być traktowane zamiennie. Wady decyzji skutkujące jej nieważnością muszą mieć przy tym charakter rażącego naruszenia prawa a to naruszenie musi być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Dokonując takiej oceny, na płaszczyźnie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Sąd I instancji prawa nie naruszył.
Przechodząc do dalszych zarzutów naruszenia prawa materialnego - choć ze wskazaniem na art. 174 pkt 2 (sformułowanych jako zarzuty przeciwko "wszystkim decyzjom oraz wyrokowi" przez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez rażące naruszenie prawa w tym art.5 pkt 1 oraz art. 2 ustawy z 1962 r. o ochronie dóbr kultury, przez przyjęcie że nieruchomość wybudowana od podstaw w latach 1987 -88 spełnia przesłanki nieruchomości zabytkowej" i że uznano za zabytek nieruchomość która nie ma żadnego znaczenia dla dziedzictwa i rozwoju kultury, nie ma żadnej wartości historycznej, naukowej i artystycznej. Zdaniem skarżącej, wbrew okolicznościom faktycznym znanym organom i sądowi,przyjęto że nieruchomość jest zabytkiem podczas gdy w archiwum są dowody potwierdzające zrealizowanie budynku od podstaw i kreacji renesansowego wystroju elewacji od podstaw według koncepcji współczesnych autorów. Jak wynika z tak ujętego zarzutu chodzi nie o błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów (Sąd nie stosował zresztą powołanych przepisów bo to należy do kompetencji organów administracji) ale o wadliwe ustalenia faktyczne a to czyni wskazany zarzut nieuzasadnionym, tym bardziej że mowa jest w nim ogólnie o naruszeniu prawa w tym powołanych artykułów ustawy o ochronie dóbr kultury.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej nie może sam ustalać o jakie jeszcze inne naruszenia innych, bliżej nieokreślonych w tym miejscu, przepisów chodzi. W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a skarżąca podniosła też zarzut iż organy nadzoru zastosowały nadmiernie szeroką wykładnię i wadliwie zastosowały przepis do okoliczności faktycznych a WSA nie dostrzegły bardzo szerokiej wykładni dobra kultury dokonanej przez Ministra Kultury..." Nie jest to zarzut który może być uznany za zarzut przeciwko wyrokowi, w świetle akt sprawy w tym uzasadnienia wyroku i uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Rację ma Sąd I instancji stwierdzając iż organy ochrony zabytków są władne dokonywać oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych i powołując się na wykładnię zawartą w wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2002 r.,I SA 1037/01.
Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, w oparciu o przepis art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.