Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1056/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2666/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. I. Y. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zasądził od Ministra na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez A. I. Y.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, które pozwalałyby na potwierdzenie posiadania przez wnioskodawcę obywatelstwa polskiego.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania, uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że wyłącznie skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego obliguje właściwy organ do jego przeprowadzenia i zakończenia go decyzją rozstrzygającą sprawę, co do istoty. Zdaniem Ministra wniosek o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie odpowiada wszystkim wymogom formalnym określonym w przepisach prawa. Z uwagi na zaniechania organu I instancji nie można przesądzić, czy w świetle swej wadliwości formalnej wniosek ten wszczął postępowanie, czy też powinien zostać pozostawiony przez Wojewodę bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Organ podkreślił, że oprócz wymogów formalnych wynikających z art. 63 k.p.a. wniosek powinien spełniać też wymogi wynikające z przepisów szczególnych.

Takimi przepisami w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. Wymagania, jakie powinien spełniać wniosek o potwierdzenie obywatelstwa polskiego składany w trybie art. 55 ust. 1 tej ustawy, określa art. 56 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu wniosek ten powinien zawierać dane osoby, której potwierdzenie dotyczy, dane jej wstępnych do drugiego stopnia oraz informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Z art. 13 ust. 1 wynika natomiast, że dane osoby, której potwierdzenie dotyczy, i jej wstępnych do drugiego stopnia (a więc rodziców i dziadków), wymagane na podstawie art. 56 ust. 1 obejmują: 1. imię (imiona) i nazwisko;

1. 2. nazwisko rodowe;
2. 3. datę i miejsce urodzenia;
3. 4. imię i nazwisko ojca;
4. 5. imię i nazwisko rodowe matki;
5. 6. płeć;
6. 7. obywatelstwo;
7. 8. stan cywilny;
8. 9. numer PESEL, jeżeli został nadany.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że ustawa o obywatelstwie polskim nie zawiera definicji katalogu wymaganych "istotnych okoliczności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego", jednakże należy przez nie rozumieć wszystkie okoliczności faktyczne dotyczące osoby, której potwierdzenie dotyczy oraz jej wstępnych, które są niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia przez właściwy organ, indywidualnej sprawy o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Minister stwierdził, że obowiązek podania przez wnioskodawcę w treści wniosku wszystkich danych osoby, której potwierdzenie dotyczy i jej wstępnych do drugiego stopnia oraz wszystkich informacji o "istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego" wynika wprost z treści art. 56 ust. 1 powoływanej ustawy. Przepis ten nie przewiduje, by wnioskodawca mógł pominąć w treści wniosku którąkolwiek z tych danych lub informacji, o których mowa w art. 56 ust. 1, bądź uznając je we własnym zakresie za nieistotne lub np. zasłaniając się niepamięcią, niewiedzą, trudnościami w ich ustaleniu itp.

W ocenie organu, brak wiedzy wnioskodawcy przed sporządzeniem wniosku o niektórych wymaganych danych i "okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego", wymaga więc od niego podjęcia czynności zmierzających do ich ustalenia i w konsekwencji ujawnienia w treści wniosku. Dopiero tak sporządzony wniosek będzie mógł zostać uznany przez właściwy organ za prawidłowy i kompletny, a więc nie dotknięty wadliwością formalną, o której mowa w art. 64 § 2 k.p.a.

Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca i jego pełnomocnik nie skorzystali ze wzoru formularza o jakim mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie wzoru formularza wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego (Dz. U. z 2012 r., poz. 925), formułując we własnym zakresie treść wniosku, opierając się przy tym na swojej wykładni art. 56 ust. 1 powoływanej ustawy, co nie pozostało z pewnością bez wpływu na fakt, że wniosek nie spełnia wszystkich wymagań ustalonych w analizowanych przepisach ustawy o obywatelstwie polskim.

Organ drugiej instancji odniósł się następnie do treści art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, który zobowiązuje wnioskodawcę do dołączenia do wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego dokumentów potwierdzających dane i informacje zawarte we wniosku, chyba że uzyskanie tych dokumentów napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody. Minister wywiódł, że treść art. 56 ust. 1 i 2 wskazuje, iż ustawodawca inaczej niż w ogólnym postępowaniu administracyjnym, rozłożył zakres obowiązków strony i organu orzekającego w postępowaniach o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego. W szczególności obarczył wnioskodawcę obowiązkiem ujawnienia i jednoczesnego udokumentowania wiarygodnymi dokumentami danych osoby, której potwierdzenie dotyczy, i jej wstępnych do drugiego stopnia oraz istotnych okoliczności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego, zaś obowiązki właściwego organu - jak stwierdził Minister - zostały zasadniczo (co oznacza, iż niewyłącznie) ograniczone do weryfikacji prawidłowości formalnej wniosku oraz oceny całokształtu materiału dowodowego przedstawionego przez wnioskodawcę i do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie tego materiału.

Powyższe, w ocenie organu, prowadzi do wniosku, że postępowanie w sprawie o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, prowadzone na zasadach określonych w ustawie z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim, jest bardziej sformalizowane w porównaniu z postępowaniem administracyjnym prowadzonym na zasadach ogólnych. Po otrzymaniu wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego jednym z pierwszych obowiązków właściwego organu jest jego wnikliwa analiza w celu ustalenia, czy spełnia on wszystkie wymogi formalne i procesowe, w tym przewidziane w art. 56 ust. 1 powoływanej ustawy. Rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w sytuacji, gdy wniosek nie spełnia wymogów formalnych i procesowych, przesądza o wadliwości prowadzonego postępowania i rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie. Na tym etapie poza zakresem rozpatrywania jest bowiem ocena wartości dowodowej oraz analiza treści załączonych do wniosku przez wnioskodawcę dokumentów.

Minister stwierdził, że niezawarcie w treści przedmiotowego wniosku kompletu danych osoby, której potwierdzenie dotyczy i jej wstępnych do drugiego stopnia, oraz wszystkich informacji o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w rozumieniu art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim, przesądza, że wniosek taki jest dotknięty istotną wadliwością formalną, co zobowiązuje organ do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia brakujących danych lub informacji w trybie i pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a.

Skargą A. I. Y. zaskarżył powyższą decyzję podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i w zw. z art. 13 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim poprzez uznanie, że złożony przez niego wniosek o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie spełniał wymogów formalnych. Podnosząc opisany zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o poinformowanie Prezesa Rady Ministrów o istotnym naruszeniu przy rozpoznawaniu niniejszej oraz podobnych przedmiotowo spraw art. 55, art. 56 w zw. z art. 13 w zw. z art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że w świetle art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy o obywatelstwie polskim przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w postępowaniu o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego tylko, jeżeli ustawa o obywatelstwie stanowi inaczej. Ponadto zauważyć należy, że w określonych okolicznościach faktycznych sprawy, niektóre z danych wymaganych przez art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 (np. dane dotyczące dziadków wnioskodawcy) nie będą konieczne do potwierdzenia posiadania, bądź utraty obywatelstwa. W sytuacji natomiast, gdy wydanie prawidłowej decyzji w przedmiocie potwierdzenia posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego możliwe jest bez podania przez wnioskodawcę wszystkich danych wynikających z treści art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie, nie sposób przyjąć, że niezamieszczenie zbędnych danych we wniosku stanowi brak uniemożliwiający nadanie podaniu prawidłowego biegu, a w konsekwencji, że istnieje prawna podstawa do wezwania do uzupełniania braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Nie można też, zdaniem Sądu, nie zauważyć, że osoba wnioskująca o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego może nie znać wszystkich danych wymaganych przez art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie. Może także powstać sytuacja, w której strona nie dotrze do tych danych, nawet jeżeli przed złożeniem wniosku podejmie działania zmierzające do ich uzyskania. Mając to na uwadze nie sposób zaakceptować, aby w praworządnym państwie dopuszczalne było zobowiązanie strony do uzupełnienia tych danych pod rygorem pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania. Zobowiązanie nałożone na stronę postępowania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. musi dotyczyć braków, które mogą być z łatwością usunięte. Z pewnością takiego kryterium nie spełniałoby żądanie uzupełnienia danych nieznanych stronie, których nie zdołała ona pozyskać pomimo dołożenia należytej staranności. Zobowiązanie organu naruszałoby w takiej sytuacji akcentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadę impossibilium nulla obligatio, w świetle której nikt nie może być zobowiązany do rzeczy niemożliwych. Tym samym nie można zaakceptować założenia, że takie zobowiązanie mogłoby być przedmiotem wezwania wystosowanego w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest także nie do pogodzenia z wydanym przez Ministra Spraw Wewnętrznych w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 58 ustawy o obywatelstwie rozporządzeniem z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie wzoru formularza wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego. Redagując formularz wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego, który stanowi załącznik do powołanego rozporządzenia, Minister przewidział, że wnioskodawca może nie posiadać wiedzy o wszystkich danych wymaganych w formularzu. W konsekwencji w punkcie nr 5 pouczenia zamieszczonego na str. 12 formularza wniosku wskazał, że "[...] W razie braku wiedzy co do określonych faktów należy wpisać - "NIEZNANE (...)".

W konsekwencji przytoczonych wyżej argumentów, zdaniem Sądu, uznać należy, że brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w celu dokonania przez ten organ poprawności formalnej wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego i zastosowania trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek ten zawiera wszystkie informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Te zaś wymogi, których wniosek nie spełnia nie uniemożliwiają nadania mu dalszego biegu. Tym samym Minister wadliwie orzekł w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Sąd podkreślił, że wynikający z art. 56 ust. 1 ustawy o obywatelstwie obowiązek wskazania istotnych okoliczności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego, to obowiązek podania informacji o tych okolicznościach nie zaś obowiązek udowodnienia tych okoliczności. Brak dowodu potwierdzającego podane informacje może być brany pod uwagę tylko podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy nie możne natomiast być kryterium oceny spełnienia przez wniosek wymogów formalnych. Po zwrocie akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia organ drugiej instancji będzie zobowiązany do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o poinformowanie Prezesa Rady Ministrów o istotnym naruszeniu prawa Sąd stwierdził, że podstawę skierowania takiej informacji stanowi art. 155 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Treść powołanego przepisu wskazuje, że wydanie tzw. postanowienia sygnalizacyjnego zależy wyłącznie od oceny sądu. W toku rozpoznawania sprawy Sąd nie stwierdził natomiast ani istotnych naruszeń prawa (uchylenie zaskarżonej decyzji było wynikiem dokonanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych określonej wykładni art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie), ani okoliczności, które mogłyby wpływać na powstanie takich naruszeń. Nie ma więc podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 155 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargą kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. 1) art. 3 § 1 oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie przez WSA, że uzyskanie danych do których usunięcia zdaniem Ministra skarżący powinien zostać wezwany są danymi, których skarżący nie jest w stanie pozyskać mimo dołożenia należytej staranności i jest to zobowiązanie niemożliwie do wykonania oraz przez ustalenie, że skarżący podał we wniosku wszystkie dane i informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy a także, że podanie brakujących we wniosku danych nie jest niezbędne do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w przedmiotowej sprawie - podczas gdy skarżący w żaden sposób nie wykazał braku możliwości uzyskania tych danych ani stwierdzenia takiego nie można wywieść z akt sprawy; nie podał we wniosku wszystkich danych i informacji o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego; dodatkowo Sąd nie ocenił dlaczego i nie wskazał konkretnie, podanie których danych jest niezbędne w przedmiotowej sprawie. Tym samym wydany wyrok nie odpowiada treści akt sprawy oraz występuje sprzeczność między treścią uzasadnienia a faktami wynikającymi z akt;
3. 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 63 § 2 oraz 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim poprzez przyjęcie, że wniosek o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie zawiera braków formalnych, a przepisy art. 56 ust. 1 ustawy o obywatelstwie w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie nie stanowią wymogów przewidzianych w przepisach szczególnych, o których mowa w art. 63 § 2 k.p.a. a w konsekwencji uznanie braku podstaw do wezwania wnoszącego wniosek zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych, podczas gdy wniesione podanie nie zawiera wymaganych w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie informacji i danych i w konsekwencji organ był zobowiązany do wezwania skarżącego do usunięcia braków, a tym samym skarga powinna podlegać oddaleniu;
4. 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy o obywatelstwie w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że art. 64 § 2 k.p.a. i wynikający z niego obowiązek wezwania do usunięcia braków jest wyłączony w niniejszej sprawie;
5. 4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ powinien orzec merytorycznie w sprawie, podczas gdy złożony został wniosek zawierający braki formalne (tj. niezgodny z wymogami art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie, nie zawierający danych i informacji istotnych dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego, które były niezbędne do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy), a tym samym nie zostało skutecznie wszczęte postępowanie i organ I instancji nie posiadał wszystkich informacji wymaganych ustawą koniecznych do wyjaśnienia zakresu sprawy i mających wpływ na jej rozstrzygnięcie.
6. II. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie - przez przyjęcie, iż przepisy te nie stanowią o wymogach formalnych wniosku o potwierdzenie lub utratę obywatelstwa polskiego, podczas gdy ich interpretacja nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości a zwrot zawarty w art. 56 ust. 1 ustawy o obywatelstwie "wniosek zawiera" wprost wskazuje, że są to wymogi formalne podania (wniosku), a także poprzez uznanie, iż wystarczające do uznania kompletności wniosku nie spełniającego wymogów z ww. przepisów jest oświadczenie strony o braku możliwości uzyskania danych i dokumentów bez potrzeby udowodnienia, ewentualnie uprawdopodobnienia tych faktów.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Ministra kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że kwestia sporna w tej sprawie, a więc ocena – czy niepodanie przez wnioskodawcę we wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wszystkich danych jego wstępnych do drugiego stopnia wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy stanowi brak formalny wniosku uniemożliwiający nadanie mu dalszego biegu w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. - była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m. innymi wyroki NSA z dnia 11.12.2015 r. sygn. akt II OSK 721/14, 723/14, 724/14, 734/14, 768/14, 763/14, 851/14 i z dnia 21.08.2015 r. sygn. akt 3114/14 i 3115/14). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko i argumentację na jego poparcie zaprezentowane w powołanych wyrokach.

Rozstrzygając tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie wskazał, iż postępowanie administracyjne o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego regulują przepisy art. 55-58 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o obywatelstwie polskim w sprawach innych niż wymienione w ust. 1 i 2 (m.in. w sprawach o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej.

Przepis art. 63 § 2 k.p.a. stanowi, iż podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Natomiast - w myśl art. 64 § 2 k.p.a. - jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do innych wymagań, o których mowa w tym przepisie należy zaliczyć określenie żądania (art. 63 § 2 k.p.a.), podpis strony (art. 63 § 3 k.p.a.), dołączenie pełnomocnictwa, jeżeli strona działa przez pełnomocnika (art. 33 § 3 k.p.a.), a także wymagania przewidziane w przepisach szczególnych.

W orzecznictwie wskazuje się, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. musi dotyczyć braków formalnych, które mogą być z łatwością usunięte i które warunkują nadanie sprawie dalszego biegu.

Przepis art. 56 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż wniosek o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego zawiera dane osoby, której potwierdzenie dotyczy i jej wstępnych do drugiego stopnia oraz informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Przepis art. 13 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, iż dane cudzoziemca, małoletniego, wnioskodawcy, osoby lub wstępnych wymagane na podstawie m.in. art. 56 ust. 1 obejmują: 1) imię (imiona) i nazwisko;

1. 2) nazwisko rodowe;
2. 3) datę i miejsce urodzenia;
3. 4) imię i nazwisko ojca;
4. 5) imię i nazwisko rodowe matki;
5. 6) płeć;
6. 7) obywatelstwo;
7. 8) stan cywilny;
8. 9) numer PESEL, jeżeli został nadany.

Powołane przepisy należy interpretować w ten sposób, że wniosek o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego musi spełniać warunki formalne podania wynikające z przepisów ogólnych k.p.a., bez których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte i podaniu nie może być nadany dalszy bieg, tj. powinien zawierać imię i nazwisko wnioskodawcy, wskazanie żądania wniosku, w tym imienia i nazwiska osoby, której dotyczy wniosek, jeżeli jest to inna osoba niż wnioskodawca (art. 63 § 2 k.p.a.), podpis strony (art. 63 § 3 k.p.a.), pełnomocnictwo (art. 33 § 3 k.p.a.). Brak tych elementów obliguje organ do podjęcia czynności w trybie art. 64 § 1 i 2 k.p.a.

Uznać należy również, iż dodatkowe wymogi formalne wniosku w odniesieniu do wnioskodawcy i ewentualnie innej osoby, której dotyczy wniosek, jeżeli nie jest to wnioskodawca wynikają z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, który w tym zakresie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. Sprawy o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego są sprawami, w których stosunek publicznoprawny obywatelstwa jest pochodną stanu cywilnego i stanu rodzinnego danej osoby, zatem podstawowe dane personalne wnioskodawcy (osoby, której dotyczy wniosek) muszą zostać w tym wniosku podane, aby organ mógł nadać mu dalszy bieg. Wnioskodawca powinien więc oprócz swojego imienia i nazwiska podać nazwisko rodowe, datę i miejsce urodzenia, imię i nazwisko ojca, imię i nazwisko rodowe matki, płeć, obywatelstwo, stan cywilny, numer PESEL, jeżeli został nadany.

Pozostałe elementy wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wskazane w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim (szczegółowe dane personalne wstępnych osoby, której wniosek dotyczy i pozostałe informacje) nie stanowią warunków formalnych wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., lecz informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego i wydania decyzji merytorycznej. Należy bowiem odróżnić warunki formalne wniosku od elementów materialnoprawnych stanowiących potwierdzenie przesłanek merytorycznych do przyznania lub potwierdzenia określonego prawa wnioskodawcy. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana już podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy, w przeciwnym razie etap rozpoznania sprawy przeniósłby się do fazy wszczęcia postępowania, a pozostawienie bez rozpatrzenia zastępowałoby merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.

Podkreślenia wymaga, iż przepisy art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim wskazują na obowiązek wnioskodawcy zebrania wymienionych w nich danych i informacji z należytą starannością i przedstawienia ich organowi we wniosku celem potwierdzenia swojego żądania. Z przepisów tych wynika, że wnioskodawca powinien podać we wniosku wszystkie znane mu dane i informacje, niezależnie od tego czy - w jego ocenie - są one istotne dla rozpoznania sprawy czy nie. To organ w oparciu o dane i informacje podane we wniosku ustala stan faktyczny sprawy i ocenia czy przedstawione dane personalne i informacje wraz z dokumentami potwierdzającymi je są wystarczające do wydania decyzji o potwierdzeniu posiadania obywatelstwa polskiego.

Przepisy art. 56 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim nakładają na wnioskodawcę obowiązek wskazania określonych danych i informacji oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających te dane i informacje. Przepisy te nie znoszą jednak nałożonego na organ obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Zarówno wnioskodawca, jak i organ powinni więc współdziałać w ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

W przypadku, gdy wnioskodawca nie poda we wniosku wszystkich wymaganych przez art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim danych i informacji, organ ma prawo wezwać go do uzupełnienia materiału dowodowego, chyba, że wnioskodawca podał, że nie zna i – pomimo podjętych starań - nie jest w stanie ustalić tych danych (np. wszystkich danych dalszych wstępnych). W takim wypadku organ powinien rozpatrzyć merytorycznie wniosek po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie i wydać decyzję. W przypadku, gdy wnioskodawca podał, że nie zna i – pomimo podjętych starań - nie jest w stanie ustalić wszystkich danych dotyczących jego wstępnych, organ nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. Żądanie uzupełnienia danych nieznanych stronie, których nie zdołała ona pozyskać pomimo dołożenia należytej staranności jest niedopuszczalne. Zobowiązanie organu naruszałoby w takiej sytuacji akcentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadę impossibilium nulla obligatio, w świetle której prawo, jak i jego wykładnia nie może nakładać na obywateli obowiązków niemożliwych do spełnienia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 51/12).

Za takim poglądem przemawia również redakcja formularza wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 58 ustawy o obywatelstwie polskim Minister Spraw Wewnętrznych wydał rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie wzoru formularza wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego (Dz. U. z 2012 r., poz. 925), w którym szczegółowo wskazano dane i informacje, które należy podać we wniosku. W punkcie nr 5 pouczenia zamieszczonego na str. 12 formularza wniosku wskazano, że "Należy wypełnić wszystkie wymagane rubryki. W razie braku wiedzy co do określonych faktów należy wpisać "nieznane" (...).

Zatem, nawet redagując formularz wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, Minister Spraw Wewnętrznych przewidział, że wnioskodawca może nie posiadać wiedzy o wszystkich danych wymaganych w formularzu i nie wszystkie dane są niezbędne do nadania sprawie biegu.

W związku z powyższym niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, 133 § 1 i art. 141 § 4 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 oraz art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy o obywatelstwie polskim w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. jak również naruszenia prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim. W tej sprawie Minister bezpodstawnie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi celem wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Minister wskazał, iż wnioskodawca nie podał wszystkich danych, o których mowa w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy, tj. dziadków ze strony ojca i matki oraz informacji o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wniosek z dnia 20 stycznia 2013 r. zawierał wszystkie podstawowe elementy o charakterze formalnym i możliwe było nadanie mu dalszego biegu. Organ odwoławczy powinien więc rozpoznać odwołanie i dokonać oceny kompletności przedstawionych dowodów i zasadności żądania wniosku.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.