Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 30/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę L. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2007r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2007r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa Wojewoda Lubelski po rozpoznaniu odwołania A. S. uchylił decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] września 2007r., znak: [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia jej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości K. Gm. G. oraz postanowienie z dnia [...] września 2007r., znak: [...] nakazujące uzupełnienie projektu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Z akt sprawy wynikało, iż inwestorka rozpoczęła prace budowlane na podstawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w K., wydanego w dniu [...] kwietnia 2000r., Nr [...], następnie uchylonego w wyniku wznowienia postępowania z uwagi na sfałszowanie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Rozpoznając ponowny wniosek A. S. z dnia [...] lipca 2007r. o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót Starosta Powiatowy w Lublinie postanowieniem z dnia [...] września 2007r. wezwał inwestorkę do usunięcia nieprawidłowości poprzez: zapewnienie działce nr [...] połączenia z drogą publiczną przez zmianę lokalizacji złącza pomiarowego energii elektrycznej, przedłożenie kopii uprawnień budowlanych oraz zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego projektanta branży elektrycznej, oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej projektantów branży sanitarnej, elektrycznej i architektoniczno -budowlanej w terminie do 19 września 2007r.
A. S. nie wykonała nałożonych obowiązków, dlatego Starosta Powiatowy w Lublinie decyzją z dnia [...] września 2007r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego.
Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie A. S. od tej decyzji stwierdził, że zasługuje ono na uwzględnienie. W szczególności organ ustalił, że działka nr [...], na której ma być kontynuowana budowa posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę [...], stanowiącą obecnie własność inwestorki oraz działkę [...], będącą współwłasnością jej oraz L. B.. W ocenie organu fakt postawienia na działce nr [...] urządzenia technicznego tj. złącza energetycznego, ograniczającego możliwość przejazdu nie może być podstawą uznania, że działka [...] nie jest działką budowlaną.
W ocenie Wojewody Lubelskiego organ I instancji w postanowieniu z dnia 7 września 2007r. nie wskazał, której części projektu dotyczy żądanie dołączenia kserokopii uprawnień projektanta. Poza tym, obowiązujące przepisy nie wymagają dołączania do projektu kopii właściwych uprawnień, a jedynie aktualnego zaświadczenia z izby samorządu zawodowego. Powyższe wady uzasadniały zatem konieczność uchylenia postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa. Konsekwencją uchylenia postanowienia poprzedzającego wydanie decyzji jest uchylenie decyzji Starosty Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2007r.
Skargę do sądu administracyjnego wniósł L. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zdaniem skarżącego A. S. nie posiada dojazdu do drogi publicznej i to zarówno przez działkę nr [...], jak i przez działkę [...], ponieważ na tej działce również znajduje się złącze i w ten sposób zwęża ono drogę dojazdową z 3 m do 2,5 m. A. S. chcąc dojechać do swojej działki nr [...] musiałaby korzystać z działki sąsiedniej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazał, iż podstawą wydania kontrolowanej decyzji jest przepis art. 138 § 2 kpa. Konsekwencją wydania decyzji w tym trybie jest konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, z uwzględnieniem okoliczności mających prawne znaczenie w sprawie. Okoliczności te mają związek z uchyleniem postanowienia organu I instancji z dnia 7 września 2007r. wydanego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane nakładającego na wnioskodawczynię obowiązki usunięcia braków stwierdzonych w przedłożonym projekcie budowlanym.
Wskazane postanowienie podlegało ocenie prawnej organu odwoławczego łącznie z odwołaniem od decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie przysługiwało bowiem od niego zażalenie.
Podstawą prawną decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę stanowił wskazany przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż zawarty w pkt 1 postanowienia zapis, iż nieruchomość wnioskodawczyni oznaczona nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, pozostaje w sprzeczności z dowodami zawartymi w aktach sprawy, dotyczącymi działek nr [...] i nr [...], których właścicielką i współwłaścicielką jest inwestorka, a przez które działka nr [...] jest połączona z drogą. Usunięcie istniejących aktualnie trudności w przejeździe po jednej z w/w działek nie stanowi - w świetle przepisów Prawa budowlanego -nieprawidłowości wymagających usunięcia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.
Zasadne jest także zastrzeżenie organu odwoławczego co do nałożonego obowiązku usunięcia nieprawidłowości wymienionych w pkt 2 postanowienia.
Obowiązki te są określone nieprecyzyjnie, bez wskazania osoby projektanta oraz rodzaju brakujących dokumentów uprawniających do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
Uchylenie postanowienia obligującego wnioskodawcę do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stwarzało konieczność uchylenia decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Skarga złożona przez L. B. sprowadzała się do opisania konfliktu zaistniałego między nim a siostrą - uczestniczką A. S. po wspólnym nabyciu działki nr [...], na której A. S. rozpoczęła budowę domu jednorodzinnego.
Sąd podkreślił, iż okoliczności podniesione w skardze nie odnosiły się do zaskarżonej decyzji oraz nie wskazywały zarzutów, które mogłyby skutecznie podważyć zgodność z prawem tejże decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. B., zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z tego powodu, że bezpodstawnie Sąd nie uwzględnił braku wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w koniecznym dla sprawy zakresie, w szczególności brak zgody współwłaściciela działki [...] na dojazd do projektowanego budynku A. S., związany z żądaną przez uczestniczkę postępowania od L. B. przebudową istniejącego złącza pomiarowego energii elektrycznej.
Ponadto naruszenie prawa procesowego przez niezasadne powołanie się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie przed organem administracji I instancji nie rodzi powodów przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego w całości czy w znacznej części.
Wskazując na powyższe, na podstawie przepisu art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi L. B. i uchylenie w całości decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2007 roku nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.
Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, który w uzasadnieniu wskazał, że uczestniczka postępowania dysponuje prawem do nieruchomości objętej decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, łącznie z zapewnioną możliwością dojazdu do tej nieruchomości. A. S. nie dysponuje bowiem możliwością dojazdu do działki na której zaczęła wznosić dom mieszkalny. Działka nr [...] stanowi współwłasność L. B. i A. S.. Na drodze przejazdu wskazanej przez A. S. znajduje się wzniesione złącze pomiarowe energii elektrycznej, które służy L. B. i uniemożliwia przejazd do działek A. S.. W sprawie tej nie podjęto jak dotąd żadnych innych decyzji przewidzianych prawem, które umożliwiłyby dysponowanie uczestniczce postępowania tą częścią gruntu pod przejazd. Przed Sądem Rejonowym w Lublinie sprawa sygn, akt II Ns 3149/07 toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności działki nr [...].Toczący się spór dotyczy nie tylko samego złącza pomiarowego, ale również możliwości i uprawnień do korzystania ze współwłasności.
Oznacza to, ze spór nie dotyczy jak twierdzi to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie technicznych problemów przejeżdżania przez wspólną działkę lecz sporu o prawo własności a co najmniej o podział do użytkowania tej nieruchomości. Nadto wskazać należy, że złącza energetycznego nie można usunąć bez konsekwencji dla istniejącej już zabudowy na działce nr 274/24 należącej do L. B..
W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. B. A. S. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy procesowej. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika L. B. oparta została o zarzuty wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organu administracji. Nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej (porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04, opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany).
Podnosząc w tej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazano jednakże w skardze kasacyjnej żadnego konkretnego przepisu prawa procesowego ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) pozwalającego zwalczyć orzeczenie Sądu pierwszej instancji albowiem do przepisów tych nie można zaliczyć norm art. 173 § 1, art. 174, tej ustawy odnoszących się środków odwoławczych. Natomiast pełnomocnik skarżącego wskazując na naruszenie prawa procesowego zarzucił naruszenie przepisów art. 138 § 2 kpa.
Skoro podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, należało zarzucić ewentualnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c ustawy procesowej przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów procesowych przez organ w toku postępowania administracyjnego bądź wskazanie na naruszenie innego przepisu tej ustawy procesowej w tym przepisu art. 151, który stanowił podstawę oddalenia wniesionej do Sądu pierwszej instancji skargi w powiązaniu z odpowiednimi przepisami kpa. Zarzutu takiego nie wskazano, natomiast uczyniony zarzut naruszenia prawa procesowego - przepisów k.p.a. jest w opisanych okolicznościach nieusprawiedliwiony.
Niezależnie od powyższego mimo wadliwie sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, iż przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie była decyzja kasacyjna podjęta w trybie art. 138 § 2 kpa.
Podzielając pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarty w zaskarżonym wyroku, co do prawidłowości zastosowania tej konstrukcji prawnej w rozpoznawanej sprawie, wskazać należy, iż wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa może zostać uznane z zgodne z prawem, jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże takie braki postępowania organu I instancji, których nie można usunąć w trybie art. 136 kpa. Niewątpliwym jest jak wskazał Sąd I instancji, iż nałożenie na inwestorkę obowiązków nieprzewidzianych w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, niezgodnie z funkcją tego przepisu, i następnie wobec niespełnienia obowiązków wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, prowadzić musiało do uznania, iż w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy postępowanie o pozwolenie na budowę. Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Uzasadnienie tego zarzutu stanowi w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji co do braku wykazania przez inwestora dostępu do drogi publicznej. Przy czym polemika ta skupia się głównie na wykazaniu faktycznych przeszkód w korzystaniu z nieruchomości do której ma ona prawa jako współwłaściciel nieruchomości. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż faktyczne przeszkody w korzystaniu z nieruchomości, nie wiążące się z ograniczeniem prawa do korzystania z nieruchomości wynikającym z przepisów prawa, nie mogą prowadzić do uznania, iż inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane.
Z tych powodów podkreślić należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a to nakazywało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec jak w sentencji wyroku.