Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 138/18 oddalił skargę K. S. i A. S. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 23 września 2010 r. nr XC/2663/2010 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Zachodniego Pasma Pyrskiego w rejonie ulicy Krasnopolskiej (dalej: plan miejscowy).
Sąd I instancji stwierdził, że istota zarzutów skargi dotyczy nowego układu komunikacyjnego przyjętego w planie miejscowym w otoczeniu działek nr [...] i [...], a ściśle rzecz ujmując nieprzewidzenia w tym planie komunikacji działki skarżących z ulicą [...] poprzez dotychczasowo użytkowaną przez skarżących cześć działki nr [...]. Zdaniem Sądu I instancji przyjęty w planie miejscowym oraz kwestionowany przez skarżących nowy układ komunikacyjny realizuje podstawowe dla planowania przestrzennego wartości, takie jak ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 in fine ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej upzp)).
Po pierwsze, zachodziła niewątpliwa potrzeba skomunikowania licznych nieruchomości położonych na północ od działki nr [...]. Potrzebę tę realizuje właśnie projektowana droga dojazdowa [...]. Z rysunku planu (arkusz nr 3) oraz § 43 i n. planu miejscowego wynika, że droga ta obsługiwać będzie wiele terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo – usługową (MN/U), łącząc ul. [...] m. in. z nowoprojektowaną drogą lokalną [...]. Po drugie, nie budzi wątpliwości potrzeba poszerzenia ul. [...]. Droga ta położona jest równolegle do ul. [...] i po rozbudowie ma stanowić odciążenie dla tej arterii komunikacyjnej w odniesieniu do ruchu lokalnego (co jest niezwykle istotne w aspekcie planowanej rozbudowy na terenach położonych w zasięgu tej ulicy).
Po trzecie, działka skarżących ma zapewniony bezpośredni dostęp drogi publicznej (tj. od północy do projektowanej drogi dojazdowej [...] oraz od północnego wschodu do projektowanej poszerzonej ul. [...] ([...]). Zwrócono przy tym uwagę, że żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku gminy zapewnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w każdym przypadku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej każdej działce, na której dopuszczalna jest zabudowa. Nadto żaden przepis prawa nie gwarantuje skarżącym, że w planie miejscowym zachowany zostanie dotychczasowy sposób komunikacji ich działki (powołany w skardze art. 10 ust. 1 pkt 1 upzp dotyczy ogólnych założeń studium i nie determinuje konkretnych rozwiązań komunikacyjnych zawartych w planie miejscowym). Tym bardziej, że sposób ten nie był dotychczas oparty na tytule prawnym. Gmina wyważyła interesy wszystkich właścicieli nieruchomości oraz wzięła pod uwagę względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Skarżący nie tylko nie wykazali, aby organ planistyczny lub inne władze lokalne zapewniały ich o zachowaniu dotychczasowego sposobu komunikacji, ale nawet nie złożyli na etapie prac nad projektem planu odpowiednich uwag. Ponadto § 12 ust. 7 planu miejscowego do czasu realizacji docelowego układu drogowego dopuszcza tymczasową obsługę terenu poprzez istniejący układ drogowy. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że nie dopuszczono się przy sporządzaniu planu nadużycia władztwa planistycznego.
- 2. K. S. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie dyspozycji art. 7, art. 8, art. 9 w zw. art. 77 Kpa, a także art. 9 pkt 1 i art. 10 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez:
- 1) niezastosowanie art. 7 Kpa,
- 2) niezastosowanie art. 9 Kpa,
- 3) naruszenie art. 77 Kpa poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału w sposób wyczerpujący i bezstronny, a także w sposób zgodny z powszechną oceną faktów i dokumentów,
- 4) nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze,
- 5) naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez nieuwzględnienie dotychczasowego urządzenia działki numer [...] poprzez nieuwzględnienie przebiegu drogi dojazdowej do działki numer [...] przez działkę [...],
- 6) naruszenie art. 9 pkt 4 upzp, który stanowi, że plan przestrzenny "nie może mieć zapisów z treścią Studium Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego".
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
- 3. Organ w piśmie z 17 grudnia 2021 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
- 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
- 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozprawy zgodnie z ustawą z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 23 25 ze zm., dalej Ppsa) zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w niej udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem.
- 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
- 4.4. Konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej w sposób istotny ogranicza zakres kontroli instancyjnej.
- 4.5. Po pierwsze, Sąd I instancji, oceniając legalność planu miejscowego tj. aktu prawa miejscowego, nie stosował w ogóle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 w zw. art. 77 Kpa jest bezzasadny.
- 4.6. Po drugie, zarzut - "nierozpoznania wszystkich zarzutów podniesionych w skardze" w ogóle wymyka się kontroli instancyjnej, ponieważ został nieprawidłowo skonstruowany. W świetle art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustaw zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2001/12, 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1665/17, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 519/21). Z uwagi na niewskazanie konkretnej normy prawnej ww. zarzut jest zatem niezasadny.
- 4.7. Również zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieusprawiedliwione. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie dokonywał w ogóle oceny legalności studium, które jest odrębną uchwałą podlegającą odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 upzp stanowi jednoznacznie, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu i nie stanowi on wzorca kontrolnego do oceny legalności planu miejscowego. Przepis ten nie miał więc w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto nie zostało w ogóle wykazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym miałoby polegać naruszenie art. 9 ust. 4 upzp i sprzeczność pomiędzy zapisami studium i zmian w studium dla tego terenu, tj. [...] oraz [...] przewidujących dopuszczalne przeznaczenie pod zieleń, a ustaleniami planu miejscowego.
- 4.8. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.
- 4.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.